ПОСТАНОВА
Іменем України
17 березня 2020 року
Київ
справа №802/392/17-а
адміністративне провадження №К/9901/17966/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 28 липня 2017 року (суддя Воробйова І.А.) та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року (судді Сапальова Т.В., Матохнюк Д.Б., Боровицький О.А.) у справі № 802/392/17-а за позовом ОСОБА_1 до Донецького прикордонного загону Східного регіонального управління Державної прикордонної служби України про визнання протиправними та скасування наказів,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У березні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Донецького прикордонного загону Східного регіонального управління Державної прикордонної служби України (далі - Донецький прикордонний загін; відповідач) про визнання протиправними та скасування:
- пункту 1 наказу начальника Донецького прикордонного загону від 20 квітня 2016 року № 583-аг "Про результати службового розслідування" у частині притягнення капітана ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності у вигляді оголошення "догани";
- пункту 1 наказу начальника Донецького прикордонного загону від 28 січня 2016 року № 111-аг "Про результати службового розслідування" у частині притягнення капітана ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності у вигляді оголошення "догани";
- пункту 3 наказу начальника Донецького прикордонного загону від 16 грудня 2015 року № 1626-аг "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" в частині притягнення капітана ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності у вигляді оголошення "догани".
Позов обґрунтований тим, що ОСОБА_1 проходив військову службу у Донецькому прикордонному загоні на посаді начальника відділення прикордонного контролю оперативно-бойової прикордонної комендатури "Волноваха". Під час виконання позивачем службових обов`язків старшого прикордонного нарядів, оскаржуваними наказами відповідача його притягнуто до дисциплінарної відповідальності за низький контроль, виконавчу дисципліну та послаблення контролю за несенням служби прикордонним нарядами. Позивач не погодився із застосуванням до нього дисциплінарних стягнень, оскільки вважає, що не вчиняв правопорушень, які йому в провину ставить відповідач. У зв`язку із цим, ОСОБА_1 вважає оскаржувані накази протиправними та такими, що підлягають скасуванню, а тому звернувся до суду з даним позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Вінницький окружний адміністративний суд постановою від 28 липня 2017 року позов ОСОБА_1 задовольнив частково. Визнав протиправним та скасував пункт 3 наказу начальника Донецького прикордонного загону Східного регіонального управління Державної прикордонної служби України від 16 грудня 2015 року № 1626-аг. У решті позовних вимог - відмовив.
Приймаючи означене рішення, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для накладення на позивача дисциплінарного стягнення у вигляді оголошення "догани" спірним наказом від 16 грудня 2015 року № 1626-аг, оскільки службове розслідування відповідачем не проводилося, вина осіб та наявність самого порушення також не встановлювалася. Разом із тим, відмовляючи в задоволенні решти позовних вимог ОСОБА_1, суд дійшов висновку, що накази від 28 січня 2016 року № 111-аг та від 20 квітня 2016 року № 583-аг прийняті відповідачем на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством.
Вінницький апеляційний адміністративний суд постановою від 19 вересня 2017 року скасував постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 28 липня 2017 року в частині задоволення позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування пункту 3 наказу начальника Донецького прикордонного загону Східного регіонального управління Державної прикордонної служби України від 16 грудня 2015 року № 1626-аг. Ухвалив нову постанову, якою у задоволенні позову відмовив.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позовних вимог, апеляційний суд дійшов висновку, що відповідачем обґрунтовано застосовано до позивача дисциплінарні стягнення наказами від 28 січня 2016 року № 111-аг та від 20 квітня 2016 року № 583-аг. Проте, суд апеляційної інстанції не погодився з правовою позицією Вінницького окружного адміністративного суду щодо протиправності наказу відповідача від 16 грудня 2015 року № 1626-аг, оскільки внаслідок службового розбору були зафіксовані обставини, причини та умови, які сприяли вчиненню ОСОБА_1 правопорушення, що, в свою чергу, надало суб`єкту владних повноважень об`єктивну можливість вирішити питання про наявність підстав для застосування дисциплінарного стягнення. Таким чином, необхідності проводити службове розслідування не було. З огляду на це, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що встановлений чинним законодавством порядок накладення дисциплінарного стягнення відповідачем не порушено, а дисциплінарне стягнення у вигляді "догани" обґрунтовано застосоване до позивача наказом від 16 грудня 2015 року № 1626-аг.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
На постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 28 липня 2017 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.
Касаційна скарга мотивована тим, що Інструкцією про порядок проведення службового розслідування у Державній прикордонній службі України, наказом Голови Державної прикордонної служби України від 14 лютого 2005 року №111, передбачено випадки, в яких проведення службового розслідування є обов`язковим. Зокрема, службове розслідування в обов`язковому порядку проводиться у разі порушення порядку та правил несення служби в прикордонному наряді. Позивач вважає, що оскільки наказом відповідача від 16 грудня 2015 року № 1626-аг його було притягнуто до дисциплінарної відповідальності за послаблення контролю за несенням служби прикордонними нарядами в КПВВ "Новотроїцьке" та низьку виконавчу дисципліну, то виданню спірного наказу мало передувати проведення службового розслідування. Однак, відповідачем службове розслідування не проводилось, вина осіб та наявність самого порушення не встановлювались. З огляду на це, скаржник вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції щодо відсутності необхідності в даному випадку проводити службове розслідування.
Стосовно спірного наказу від 20 квітня 2016 року № 583-аг ОСОБА_1 зазначає, що висновки судів попередніх інстанцій ґрунтуються лише на припущеннях та не підтверджуються жодними доказами. Позивач наполягає на тому, що оформлення документів та пропуск через лінію розмежування гр. ОСОБА_2 здійснив старшина ОСОБА_3, про що позивачу, як старшому прикордонних нарядів, не доповідав. Таким чином, відповідачем було накладено на позивача дисциплінарне стягнення за відсутності повністю доведеної вини останнього у вчиненні вказаного порушення. Більше того, відповідачем усупереч статті 91 Дисциплінарного статуту Збройних Сил України притягнуто до дисциплінарної відповідальності за одне і те саме порушення двох посадових осіб, а саме старшину ОСОБА_3 і капітана ОСОБА_1 .
Наказом відповідача від 28 січня 2016 року № 111-аг позивачу протиправно постановлено у вину порушення вимог статей 11, 12, 14 Статуту внутрішньої служби Збройних Сил України та статті 24 Закону України "Про запобігання корупції", а обрана міра дисциплінарної відповідальності не відповідає ступеню вини, адже замість заохочення військовослужбовця, який належним чином виконує службові обов`язки, відмовляючись від участі в корупційних схемах, його за це ще й притягнули до дисциплінарної відповідальності. ОСОБА_1 вважає, що командир повинен був нагадати йому про обов`язки військової служби, як того вимагає стаття 45 Дисциплінарного статуту Збройних Сил України, а не накладати дисциплінарне стягнення.
На підставі зазначеного скаржник вважає, що постанова Вінницького апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року та постанова Вінницького окружного адміністративного суду від 28 липня 2017 року в частині позовних вимог, в яких було відмовлено, прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права, ґрунтуються на обставинах, які не доведені належними та допустимими доказами, а тому підлягають скасуванню, а позовні вимоги задоволенню.
У запереченнях на касаційну скаргу начальник Донецького прикордонного загону просить касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а судові рішення у цій справі залишити без змін. Зазначає, що позивачем було вчинено ряд порушень, зокрема статей 11, 12, 14, 16 Статуту внутрішньої служби Збройних сил України та пунктів 5, 17 Тимчасового порядку контролю за переміщенням осіб, транспортних засобів та вантажів (товарів) через лінію зіткнення у межах Донецької та Луганської областей, статті 24 Закону України "Про запобігання корупції", що встановлено в ході проведення службових розслідувань. Відтак, капітана ОСОБА_1 правомірно притягнуто до дисциплінарної відповідальності, що свідчить про обґрунтованість та законність видання оскаржуваних наказів. При цьому, начальник Донецького прикордонного загону звертає увагу суду, що відповідно до частини четвертої статті 45 Дисциплінарного статуту Збройних Сил України усі дисциплінарні стягнення, крім позбавлення військового звання, накладені на військовослужбовців і не скасовані до дня звільнення їх у запас чи відставку, втрачають чинність з дня звільнення.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 20 жовтня 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
На підставі підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону № 2147-VIII зазначену касаційну скаргу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад судової колегії: Білоус О.В. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
05 червня 2019 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 30 травня 2019 року № 530/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Білоуса О.В. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.
Ухвалою від 16 березня 2020 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 в період з жовтня 2015 року по липень 2016 року проходив військову службу на посаді начальника відділення прикордонного контролю оперативно-бойової прикордонної комендатури "Волноваха" Донецького прикордонного загону.
Начальником Донецького прикордонного загону до ОСОБА_1 застосовано дисциплінарні стягнення у вигляді оголошення "догани", про що видані накази від 16 грудня 2015 року № 1626-аг; від 28 січня 2016 року № 111-аг та від 20 квітня 2016 року № 583-аг.
Так, наказом від 16 грудня 2015 року № 1626-аг за порушення пункту 17 розділу 5 Інструкції про службу прикордонних нарядів Державної прикордонної служби України, затвердженої наказом МВС України від 19 жовтня 2015 року № 1261, у частині, що стосується підтримання старшим прикордонних нарядів у КПВВ взаємодії із співробітниками органів внутрішніх справ, Служби безпеки України, митних органів та контрольних служб та послаблення контролю за несенням служби прикордонними нарядами в КПВВ, низьку виконавчу дисципліну начальника відділення прикордонного контролю ОБПК "Волноваха" капітану ОСОБА_1 (П- 006013) оголошено "догану".
Наказом від 28 січня 2016 року № 111-аг за порушення вимог статей 11, 12, 14 Статуту внутрішньої служби Збройних Сил України по факту недоповіді про надання пропозиції отримання неправомірної вигоди начальнику відділення прикордонного контролю ОБПК "Волноваха" капітану ОСОБА_1 (П- 006013) оголошено "догану".
Наказом від 20 квітня 2016 року № 583-аг за порушення вимог статей 11, 16 Статуту внутрішньої служби Збройних сил України, пункту 5 Тимчасового порядку контролю за переміщенням осіб, транспортних засобів та вантажів (товарів) через лінію зіткнення у межах Донецької та Луганської областей, затвердженого наказом першого заступника керівника Антитерористичного центру при Службі безпеки України від 12 червня 2015 року № 415-ог, пункту 5 розпорядження Адміністрації Державної прикордонної служби України від 30 вересня 2014 року № Е/232-8102 "Про порядок організації та здійснення пропуску осіб до окремих районів Донецької та Луганської областей та з них" начальнику відділення прикордонного контролю ОБПК "Волноваха" капітану ОСОБА_1 (П- 006013) оголошено "догану".
Вважаючи протиправними зазначені накази начальника Донецького прикордонного загону, позивач звернувся до суду з даним позовом про їх скасування.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Приписами частини першої статті 341 КАС України (у редакції до 08 лютого 2020 року) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
Частиною другою статті 19 Конституції України установлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 2 Закону України від 25 березня 1992 року № 2232-XII "Про військовий обов`язок і військову службу" одним із видів військової служби є військова служба за контрактом осіб офіцерського складу.
Статтею 11 Статуту внутрішньої служби Збройних Сил України, затвердженого Законом України від 24 березня 1999 року № 548-XIV, передбачено, що необхідність виконання завдань оборони України, захисту її суверенітету, територіальної цілісності та недоторканності, а також завдань, визначених міжнародними зобов`язаннями України покладає на військовослужбовців такі обов`язки:
свято і непорушно додержуватися Конституції України та законів України, Військової присяги, віддано служити Українському народові, сумлінно і чесно виконувати військовий обов`язок;
бути хоробрим, ініціативним і дисциплінованим;
беззастережно виконувати накази командирів (начальників) і захищати їх у бою, як святиню оберігати Бойовий Прапор своєї частини;
постійно підвищувати рівень військових професійних знань, вдосконалювати свою виучку і майстерність, знати та виконувати свої обов`язки та додержуватися вимог статутів Збройних Сил України;
знати й утримувати в готовності до застосування закріплене озброєння, бойову та іншу техніку, берегти державне майно;
дорожити бойовою славою Збройних Сил України та своєї військової частини, честю і гідністю військовослужбовця Збройних Сил України;
поважати бойові та військові традиції, допомагати іншим військовослужбовцям, що перебувають у небезпеці, стримувати їх від вчинення протиправних дій, поважати честь і гідність кожної людини;
бути пильним, суворо зберігати державну таємницю;
вести бойові дії ініціативно, наполегливо, до повного виконання поставленого завдання;
виявляти повагу до командирів (начальників) і старших за військовим званням, сприяти їм у підтриманні порядку і дисципліни;
додержуватися правил військового вітання, ввічливості й поведінки військовослужбовців, завжди бути одягненим за формою, чисто й охайно.
Кожний військовослужбовець зобов`язаний виконувати службові обов`язки, що визначають обсяг виконання завдань, доручених йому за посадою. Ці обов`язки визначаються статутами Збройних Сил України, а також відповідними посібниками, порадниками, положеннями, інструкціями (стаття 16 цього Статуту).
Відповідно до статей 1, 4 Дисциплінарного статуту Збройних сил України, затвердженого Законом України від 24 березня 1999 року № 551-XIV (далі - Дисциплінарний статут ЗСУ) військова дисципліна - це бездоганне і неухильне додержання всіма військовослужбовцями порядку і правил, встановлених військовими статутами та іншим законодавством України. Військова дисципліна зобов`язує кожного військовослужбовця: додержуватися Конституції та законів України, Військової присяги, неухильно виконувати вимоги військових статутів, накази командирів; бути пильним, зберігати державну та військову таємницю; додержуватися визначених військовими статутами правил взаємовідносин між військовослужбовцями, зміцнювати військове товариство; виявляти повагу до командирів і один до одного, бути ввічливими і додержуватися військового етикету; поводитися з гідністю й честю, не допускати самому і стримувати інших від негідних вчинків.
Статтею 45 Дисциплінарного статуту ЗСУ передбачено, що у разі невиконання (неналежного виконання) військовослужбовцем своїх службових обов`язків, порушення військовослужбовцем військової дисципліни або громадського порядку командир повинен нагадати йому про обов`язки служби, а за необхідності - накласти дисциплінарне стягнення. За вчинення адміністративних правопорушень військовослужбовці несуть дисциплінарну відповідальність за цим Статутом, за винятком випадків, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення. За вчинення корупційних діянь чи інших правопорушень, пов`язаних із корупцією, військовослужбовці несуть відповідальність згідно з Кодексом України про адміністративні правопорушення. У разі вчинення кримінального правопорушення військовослужбовець притягається до кримінальної відповідальності.
Згідно із статтею 68 Дисциплінарного статуту ЗСУ, на молодших та старших офіцерів можуть бути накладені такі дисциплінарні стягнення: а) зауваження; б) догана; в) сувора догана; г) попередження про неповну службову відповідність; д) пониження в посаді; е) пониження військового звання на один ступінь; є) звільнення з військової служби за службовою невідповідністю; ж) позбавлення військового звання.