ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 лютого 2020 року
м. Київ
Справа № 640/7310/19
Провадження № 11-905заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 серпня 2019 року (суддя Білак М. В.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України, Українського науково-дослідного інституту спеціальної техніки та судових експертиз Служби безпеки України (далі - Інститут СБУ, СБУ відповідно) про визнання протиправним і скасування рішень, зобов`язання вчинити дії та
ВСТАНОВИЛА:
1. У квітні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Президента України та Інституту СБУ, у якому просив:
витребувати від Інституту СБУ інформацію та документи, що підтверджують низку фактів щодо присвоєння ОСОБА_2 почесного звання України "Заслужений діяч науки і техніки України";
визнати протиправним та скасувати положення Указу Президента України від 21 березня 2019 року № 83/2019 "Про відзначення державними нагородами України з нагоди Дня Служби безпеки України" (далі - Указ) у частині присвоєння заступникові директора Інституту СБУ полковнику ОСОБА_2 почесного звання "Заслужений діяч науки і техніки України" як такі, що видані з порушенням чинного законодавства України;
визнати протиправним рішення директора Інституту СБУ про відмову в наданні інформації за запитом ОСОБА_1 та зобов`язати його надати ОСОБА_1 таку інформацію;
зобов`язати Президента України неухильно діяти лише на підставі, в межах повноважень та спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 02 травня 2019 року адміністративну справу № 640/7310/19 передав на розгляд до Верховного Суду.
Цей суд виходив з того, що за правилами частини четвертої статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Оскільки позивач заявив позовні вимоги до Президента України або, інакше кажучи, відповідачем є Президент України, суд вирішив, що цей спір інстанційно підсудний Верховному Суду як суду першої інстанції.
Відтак суд послався на пункт 2 частини першої статті 29 КАС України й ухвалив рішення передати адміністративну справу на розгляд іншого адміністративного суду, бо під час вирішення питання про відкриття провадження у справі встановив, що справа належить до територіальної юрисдикції (підсудності) іншого суду.
3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 30 липня 2019 року позовну заяву ОСОБА_1 залишив без руху через невідповідність її вимогам КАС України
Недоробки позовної заяви суд першої інстанції вбачав у тому, що позивач усупереч вимогам статей 22, 266 КАС України, заявляючи позовні вимоги до Інституту СБУ, які в розумінні названих вище статей не підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, не мотивував слушності чи правоможності звернення з позовом до цього відповідача саме до Верховного Суду як суду першої інстанції.
Суд зобов`язав позивача уточнити позовні вимоги на виконання положень згаданих вище статей. Як можна зрозуміти з вимог суду в цій частині, позивач мав обґрунтувати, чому вимоги до Інституту СБУ має розглядати Верховний Суд за правилами виняткової підсудності.
За текстом оскаржуваної ухвали позивач, коли заявляв вимоги зобов`язати Президента України неухильно діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, то на виконання положень пунктів 4, 5 частини п`ятої статті 160 КАС України мав би навести обставини, якими обґрунтовує протиправність дій Президента України, та сформулювати чи окреслити прояви того, як і чому Глава держави протиправно діяв не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.
У значенні сказаного суд вирішив, що позивач не виконав вимог закону щодо форми та змісту подання позовної заяви, та визнав це однією з підстав для залишення її без руху.
Ще одним недоліком (недоробком) позовної заяви суд визнав те, що ОСОБА_1 не зазначив, але відповідно до пункту 2 частини четвертої статті 160 КАС України мав зазначити спосіб відновлення свого порушеного права у разі, коли подає заяву (стверджує) про протиправність дій чи бездіяльності й вимагає зобов`язати відповідача вчинити певні дії.
Тут же суд зазначив, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним і таким, що унеможливлює подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не викликав (не породжував) необхідності повторного звернення до суду.
З погляду суду, вимоги позивача в цій частині не відповідають наведеним приписам процесуального закону, оскільки обраний ним спосіб захисту порушеного права є занадто абстрактним, загальним, неконкретним, позаяк охоплює майже всю діяльність Президента України.
Суд запропонував позивачу більш чітко сформулювати свої вимоги в зазначеній частині, вказати обставини, якими обґрунтовуються його вимоги, зазначити та/або надати докази, що підтверджують означені обставини.
Попри прохання визнати протиправним та скасувати Указ у частині ОСОБА_1 усупереч вимогам пунктів 4, 5 частини п`ятої статті 160 КАС України не зазначив, у чому полягає протиправність (незаконність) цього Указу, не послався на обставини, якими обґрунтовуються його вимоги, не зазначив і не надав доказів, що підтверджують ці обставини.
У поєднанні із цими хибами позовної заяви позивач, як визначив суд, у противагу вимогам пункту 9 частини п`ятої статті 160 КАС України не вказав, у чому полягає порушення його прав, свобод, інтересів саме названим актом Глави держави в частині відмови у наданні йому публічної інформації щодо обставин присвоєння заступникові директора Інституту СБУ почесного звання "Заслужений діяч науки і техніки України", яким чином ця відмова порушує його право на інформацію.
На виконання вимог частини третьої статті 161 КАС України позивачу потрібно було також надати суду документ про сплату судового збору або документи, які підтверджують підстави звільнення від сплати цього платежу відповідно до закону.
За оскаржуваною ухвалою суду, ОСОБА_1 повинен був подати до суду позовну заяву з доданими документами в копіях відповідно до кількості учасників справи.
4. На виконання ухвали про залишення позовної заяви без руху ОСОБА_1 12 серпня 2019 року подав позовну заяву в новій редакції (з уточненим та більш чітким формулюванням її вимог).
Однак, як з`ясував суд, зміст уточненої позовної заяви свідчить лише про те, що позивач частково усунув недоліки залишеної без руху позовної заяви.
Позивач зазначив обставини, якими обґрунтовуються його вимоги, назвав докази, які, на його думку, підтверджують вказані обставини; зробив спробу аргументувати суть порушення його прав, свобод, інтересів оскаржуваним актом Президента України в спірній частині; навів додаткове мотивування незаконності спірного акта Глави держави, його дій та бездіяльності, додав документи відповідно до кількості учасників справи.
Втім суд вирішив, що позивач не виконав усіх вимог ухвали суду. Зокрема, ОСОБА_1 із посиланням на положення процесуального закону не обґрунтував підсудності Верховному Суду як суду першої інстанції всіх адміністративних справ (зокрема й тих, коли відповідачем є Інститут СБУ), а не лише чітко визначених процесуальним законом.
Позивач уточнив і заявив нові вимоги та просив зобов`язати Президента України неухильно діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, під час присвоєння почесних звань. Водночас обставин, якими обґрунтовує ці вимоги, не зазначив і не надав доказів, що підтверджують їх.
ОСОБА_1 не сплатив судового збору, але подав документ, який, як він вважає, звільняє його від сплати цього платежу. Цим документом називає довідку про те, що він проходить військову службу в СБУ з 18 липня 1994 року й дотепер.
З цього приводу суд першої інстанції зауважив, що пільги щодо сплати судового збору визначені у статті 5 Закону України від 08 липня 2011 року № 3674-VI "Про судовий збір" (далі - Закон № 3674-VI). Позивач не навів жодної з підстав, передбачених цієї нормою, за наявності якої він підлягає звільненню від сплати судового збору.
Подана довідка не свідчить про наявність підстав, визначених статтею 5 цього Закону, для звільнення позивача від сплати судового збору.
З огляду на наведене суд першої інстанції підсумував, що зазначених в ухвалі Верховного Суду від 30 червня 2019 року недоліків адміністративного позову позивач не усунув, тому відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 169 КАС України Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 13 серпня 2019 року позовну заяву повернув її авторові ОСОБА_1
5. ОСОБА_1 не погодився із зазначеною ухвалою суду і подав апеляційну скаргу, в якій просить її скасувати як незаконну, необґрунтовану й таку, що не ґрунтується на засадах верховенства права.
Вважає, що Верховний Суд не застосував та не роз`яснив йому положень закону, за якими він міг роз`єднати позовні вимоги, виділити одну чи кілька вимог в самостійне провадження для забезпечення виконання завдань адміністративного судочинства. Доводить, що вимоги позовної заяви до Президента України були підсудні Верховному Суду.
З погляду апелянта, суд порушив положення статті 23 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації", статей 2 і 242 КАС України та не забезпечив дію принципу верховенства права, позаяк не зважив на конституційні права, інтереси та свободи позивача як людини і громадянина, зокрема, як платника податків, як вченого та наукового працівника, співробітника-військовослужбовця СБУ.
Протиправність судового рішення проявляється в тому, що до участі у справі суд не залучив заступника директора Інституту СБУ, який, за висновком суду, має право на оскарження Указу Президента України в спірній частині, що, свою чергою, "породжує" право на отримання ним неправомірної вигоди у зв`язку з незаконним присвоєнням почесного звання "Заслужений діяч науки і техніки України".
Звертає увагу позивач на невідповідності оскаржуваного рішення суду практиці Європейського суду з прав людини в перелічених ним (позивачем) справах, на відміну від висновків яких суд у справі, що переглядається, не забезпечив ефективного справедливого розгляду справи, скував можливість позивача представити перед судом ті аргументи, які він вважає важливими для справи, обмежив у тому, що такі аргументи суд "почує" та ретельно розгляне.
Наголошує на тому, що оскаржуване рішення не відповідає завданням адміністративного судочинства, тому що суд фактично унеможливив розгляд позовної заяви по суті, не з`ясував правомірності Указу в спірній частині, тобто чи виданий цей акт на підставі та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, чи це рішення є обґрунтованим з урахуванням усіх обставин, що мали значення для його видання.
З погляду апелянта, хибними є висновки суду про невмотивованість вимог щодо зобов`язання Президента України при присвоєнні державних нагород (почесних звань) неухильно діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом, оскільки в уточненій позовній заяві він навів такі мотиви, а також мав законні сподівання, що під час судового розгляду його позовних вимог суд за його клопотанням витребує необхідні докази.
З посиланням на положення на статті 5 Закону № 3674-VI, Закону України від 20 грудня 1991 року № 2011-XII "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" та інше законодавство, що регламентує соціальні, правові, майнові й інші права та свободи військовослужбовців, до числа яких відносить і себе, ОСОБА_1 переконує, що на підставі довідки про те, що він є особою, яка проходить військову службу в СБУ з 18 липня 1994 року, користується пільгою на звільнення від сплати судового збору.
В апеляційній скарзі робляться покликання й на інші підстави для втручання в оскаржуване рішення, які за текстуальним викладом та змістом певним чином деталізують чи доповнюють наведені вище доводи.
6. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 02 вересня 2019 року залишила апеляційну скаргу без руху, ухвалою від 27 вересня 2019 року відкрила апеляційне провадження, а ухвалою від 31 жовтня 2019 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження.
7. Інститут СБУ у відзиві на апеляційну скаргу позивача наголосив на правильності висновків суду та просив залишити скаргу без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 серпня 2019 року - без змін.
8. Велика Палата Верховного Суду дослідила наведені в апеляційній скарзі доводи, перевірила матеріали справи, переглянула оскаржуване судове рішення і не виявила підстав і таких порушень норм процесуального права, які могли призвести до ухвалення настільки незаконного судового рішення, щоб його скасувати й направити справу до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження.
9. Положеннями статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Згідно із частинами першою, другою статті 21 КАС України позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов`язані між собою. Якщо справа щодо пов`язаних вимог територіально підсудна різним місцевим адміністративним судам, то її розглядає один із цих судів за вибором позивача.
Положенням цієї процесуальної норми кореспондують правила частини першої статті 172 КАС України про те, що в одній позовній заяві може бути об`єднано кілька вимог, пов`язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги.
Водночас у частинах четвертій, п`ятій та шостій цієї статті встановлено заборони об`єднувати в одне провадження кілька вимог, щодо яких закон установлює особливості порядку їх розгляду. Зокрема, не допускається об`єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше не встановлено законом (частина четверта цієї статті), а також щодо яких законом визначена виключна підсудність різним судам (частина п`ята цієї статті).
Поряд з тим закон установлює умову, за якої суд за клопотанням учасника справи або з власної ініціативи може (вправі) до початку розгляду справи по суті роз`єднати позовні вимоги, виділивши одну або кілька об`єднаних вимог у самостійне провадження, якщо це сприятиме виконанню завдання адміністративного судочинства і якщо розгляд позовних вимог, виділених у самостійне провадження, буде продовжувати здійснювати суддя, який прийняв рішення про роз`єднання позовних вимог.
За приписами частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.