ПОСТАНОВА
Іменем України
3 березня 2020 року
м. Київ
Справа № 904/94/19
Провадження № 12-179гс19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.,
судді-доповідача Бакуліної С. В.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С.,
за участю:
секретаря судового засідання Королюка І.В.,
відповідача - Управління соціальної політики Нікопольської міської ради(представник Устинов О. С.),
розглянула у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Управління соціальної політики Нікопольської міської ради на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 22 липня 2019 року та рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 26 березня 2019 року у справі № 904/94/19 за позовом Акціонерного товариства "Українська залізниця" в особі Регіональної філії "Придніпровська залізниця" Акціонерного товариства "Українська залізниця" до Управління соціальної політики Нікопольської міської ради про стягнення збитків за пільгове перевезення пасажирів.
1. Короткий зміст позовних вимог та заперечень
1.1. У грудні 2018 року Акціонерне товариство "Українська залізниця" в особі Регіональної філії "Придніпровська залізниця" Акціонерного товариства "Українська залізниця" (далі - Залізниця) звернулося до Господарського суду Дніпропетровської області з позовом до Управління соціальної політики Нікопольської міської ради (далі - Управління) про стягнення збитків за пільгове перевезення пасажирів за 2016 рік у розмірі 4310446,60 грн.
1.2. Позов мотивовано тим, що Залізниця є суб`єктом господарської діяльності, яка займається перевезенням та обслуговуванням пасажирів та повинна забезпечити надання пільг особам, які мають на це право згідно з законодавством, а відповідно до статті 9 Закону України від 4 липня 1996 року
№ 273/96-ВР "Про залізничний транспорт" (далі - Закон № 273/96-ВР) збитки залізничного транспорту загального користування від використання пільгових тарифів відшкодовуються залізницям за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.
1.3. Позивач зазначав, що механізм розрахунку обсягів компенсаційних виплат залізницям за пільгові перевезення окремих категорій громадян, яким таке право надано законом, здійснюється за рахунок коштів державного або місцевого бюджетів, а також субвенцій з державного або місцевого бюджетів, визначено постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2009 року № 1359 "Про затвердження Порядку розрахунку обсягів компенсаційних виплат за пільгові перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян" (далі - Порядок № 1359), відповідно до якої сума недоотриманих коштів обчислюється в автоматизованому режимі під час оформлення кожного безоплатного та пільгового проїзного документа (квитка) як різниця між повною вартістю проїзду, встановленою згідно з діючими тарифами для відповідного виду сполучення, маршруту прямування, категорії проїзду та вагона, і вартістю проїзду, що сплачує пасажир відповідно до наданих пільг.
1.4. Позивач наголошував на тому, що перевезення пасажирів на пільгових умовах Залізницею здійснено не за власною ініціативою, а на виконання імперативних законодавчих вказівок щодо цього, як наслідок, уповноважений на те державою орган - відповідач, у силу закону має відшкодувати за рахунок бюджетних коштів понесені витрати позивачеві.
1.5. Крім того, позивач у позові вказував на віднесення цього спору до юрисдикції господарського суду, оскільки справи зі спорів за участю суб`єкта владних повноважень, якщо такі спори виникають з цивільних чи господарських правовідносин, у яких ці органи виступають на рівних засадах з іншими учасниками відповідних відносин, розглядаються на загальних підставах господарськими судами.
1.6. Позивач посилається на правову позицію, викладену в постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 916/2455/17, від 10 квітня 2018 року у справі № 927/291/17.
1.7. Заперечення Управління проти позову обґрунтовані тим, що відсутність відповідних бюджетних асигнувань та укладеного між сторонами договору унеможливлюють виконання зобов`язань щодо погашення збитків. Крім того, Управління вказує на неможливість здійснити персоніфікацію пільговика, який скористався послугами Залізниці.
2. Фактичні обставини справи, встановлені судами
2.1. Суди встановили, що 19 серпня 2016 року позивач звернувся до відповідача листом № 395, у якому повідомив, що Регіональною філією "Придніпровська залізниця" забезпечуються соціально важливі перевезення пасажирів у приміському сполученні по всіх регіонах. Цим же листом позивачем направлено відповідачу проект договору у редакції Залізниці на 2016 рік з метою своєчасного отримання компенсаційних виплат за перевезення пільгової категорії громадян у приміському сполученні. Позивач у цій справі просив Залізницю надати відповідь про позитивне вирішення у термін до 1 вересня 2016 року.
2.2. 31 серпня 2016 року відповідачем направлено на адресу позивача лист № 1381, у якому останній повідомив, що послуги з пільгового перевезення окремих категорій громадян передбачені чинним законодавством України. Фінансове забезпечення їх виконання до 2016 року здійснювалось за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам. Законом України "Про Державний бюджет України на 2016 рік"видатки на фінансування компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян у 2016 році не передбачено. Заходами на 2016 рік до Програми соціального захисту населення міста Нікополя на 2016 - 2018 роки "ТУРБОТА", затвердженої рішенням Нікопольської міської ради від 25 грудня 2015 року № 7-2/VII, компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян у 2016 році з місцевого бюджету не передбачено. Відповідач зазначив, що на час розгляду листа позивача відсутня фінансова можливість бюджету міста у повній мірі виконувати всі покладені на місцеві бюджети повноваження стосовно виплат окремих пільг та компенсацій.
2.3. У подальшому відповідач залишив без розгляду проекти договорів про відшкодування компенсаційних виплат за наданий пільговий проїзд у приміському сполученні Залізницею окремим категоріям громадян на 2016 рік та повідомив про це позивача.
2.4. Судами також встановлено, що відповідно до облікових форм, які наявні в матеріалах справи, позивачем за власний рахунок у 2016 році здійснено перевезення пільгової категорії населення громадян на загальну суму 4310446,60 грн, а саме: за січень 2016 року - 210482,77 грн, за лютий 2016 року - 290016,97 грн, за березень 2016 року - 369554,69 грн, за квітень 2016 року - 431333,57 грн, за травень 2016 року - 468035,55 грн., за червень 2016 року - 433917,16 грн, за липень 2016 року - 444668,02 грн, за серпень 2016 року - 419599,24 грн, за вересень 2016 року - 398431,17 грн, за жовтень 2016 року - 361765,13 грн, за листопад 2016 року - 271704,29 грн, за грудень 2016 року - 210938,04 грн.
2.5. 20 грудня 2018 року позивач направив на адресу відповідача лист № 725/ДН, у якому просив останнього відшкодувати збитки за перевезення пільгової категорії громадян за 2016 рік у розмірі 4310446,60 грн, та долучив до цього листа копії облікових форм з січня по грудень 2016 року.
2.6. Несплата відповідачем 4310446,60 грн компенсацій витрат за пільгові перевезення окремих категорій громадян стала підставою звернення позивача з позовом до суду.
3. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.1. Господарський суд Дніпропетровської області рішенням від 26 березня 2019 року, залишеним без змін постановою Центрального апеляційного господарського суду від 22 липня 2019 року, позов задовольнив:стягнув з Управління на користь Залізниці збитки за пільгове перевезення пасажирів у розмірі 4310446,60 грн та 64656,70 грн судового збору.
3.2. Задовольняючи позовні вимоги Залізниці, суди першої й апеляційної інстанцій зазначили про те, що Залізниця здійснює перевезення окремих категорій громадян за пільговими тарифами відповідно до чинних законів України, які передбачають такі пільги для конкретних категорій громадян, а не за окремими угодами, а збитки залізничного транспорту від використання пільгових тарифів відшкодовуються залізницям за рахунок державного або місцевих бюджетів. Відсутність договору не звільняє сторін від виконання господарського зобов`язання, яке передбачене нормами чинного законодавства.
3.3. Сума недоотриманих коштів за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, витрати на перевезення яких відшкодовуються з державного або місцевих бюджетів, включається до місячної станційної звітності області, на території якої був придбаний пільговий проїзний документ (квиток), незалежно від місця проживання (навчання) пасажира.
3.4. Суди виходили з того, що обслуговуючи таку категорію громадян України, Залізниця не має права відмовити їм з підстав відсутності належного фінансування для подальшого відшкодування залізницям витрат на перевезення пільгових категорій громадян.
4. Вимоги касаційної скарги та короткий зміст наведених у них доводів
4.1. Не погоджуючись з постановою Центрального апеляційного господарського суду від 22 липня 2019 року та рішенням Господарського суду Дніпропетровської області від 26 березня 2019 року, Управління звернулося з касаційною скаргою до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати зазначені судові акти й ухвалити нове рішення, яким відмовити позивачеві в задоволенні позовних вимог.
4.2. Скарга мотивована тим, що загальний обсяг виплат з місцевих бюджетів на державну програму соціального захисту населення, яка передбачає компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян, не може перевищувати розміру затверджених субвенцій.
4.3. Відповідач наголошує на тому, що позивачем не надано доказів виділення такої субвенції, тому неможливо стягнути з місцевого бюджету міста Нікополь кошти, які повинні виділятися з державного бюджету України.
4.4. Управління зазначає, що постанова Кабінету Міністрів України, якою затверджено Порядок № 1359, за своєю суттю не є Законом України, а являє собою лише підзаконний нормативно-правовий акт та надання пільгового проїзду залізничним транспортом відповідно до такої постанови є порушенням норм Конституції Українита Закону України від 5 жовтня 2000 року № 2017-III "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії".
4.5. Крім того, відповідач вказує на те, що позивачем не надано фактичних документів, які б свідчили про доведеність заявлених сум та факту, що ці суми не включені до облікових форм, які надсилались іншим управлінням Дніпропетровської області та стягуються в судовому порядку.
4.6. Управління зазначає, що оскільки договір на 2016 рік не було укладено, то позивач повинен був застосовувати частину першу статті 10 Положення "Про Єдиний державний автоматизований реєстр осіб, які мають право на пільги", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 січня 2003 року № 117, та направити на адресу відповідача форму "2-пільга", замість облікової форми.
5. Доводи інших учасників справи
5.1. Позивач у своєму відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
5.2. Залізниця зазначає, що збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються залізницям за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.
5.3. Позивач посилається на пункт 7 Порядку № 1359, відповідно до якого сума недоотриманих коштів включається до місячної станційної звітності області, на території якої був придбаний пільговий проїзний документ (квиток), незалежно від місця проживання (навчання) пасажира.
5.4. Позивач наголошує на тому, що сума недоотриманих коштів, яка зазначена в наданих Управлінню облікових формах, складається з вартості пільгових квитків, оформлених у касах вокзалу станції Нікополь.
6. Позиція Великої Палати Верховного Суду у справі
6.1. Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду ухвалою від 12 вересня 2019 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Управління на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 22 липня 2019 року та рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 26 березня 2019 року.
6.2. Відповідно до частини третьої статті 302 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду.
6.3. Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду ухвалою від 10 жовтня 2019 року справу разом із касаційною скаргою передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини третьої статті 302 ГПК України, вважаючи за необхідне відступити від правових висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у справі від 20 березня 2019 року № 804/7864/15.
6.4. Так, у справі № 804/7864/15 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду постановою від 20 березня 2019 року скасував постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 липня 2015 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 7 жовтня 2015 року та ухвалив нове рішення, яким позов Залізниці до Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Марганецької міської ради про стягнення збитків за пільгове перевезення пасажирів задовольнив у повному обсязі: стягнув з Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Марганецької міської ради на користь Залізниці компенсаційні виплати за перевезення пільгових категорій громадян. Указаний спір розглянуто судами за правилами адміністративного судочинства.
6.5. Постанова суду мотивована тим, що Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Марганецької міської ради, вступаючи у договірні правовідносини, діяло з метою реалізації владних управлінських функцій щодо виконання програми, спрямованої на ефективну підтримку соціально незахищених верств населення та інших малозабезпечених категорій громадян.
6.6. Верховний Суд у вказаній вище постанові зазначив, що ще однією характерною рисою, яка свідчить про притаманність ознак адміністративного договору про розрахунки за надані послуги по перевезенню пільгових категорій, є обов`язок відшкодування збитків позивачу за перевезення на пільгових тарифах відповідних категорій громадян, який відповідач може виконати лише через реалізацію своїх владних управлінських функцій, як розпорядника бюджетних коштів, що діє в межах бюджетної програми та бюджетного асигнування.
6.7. Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду висловив намір відступити від правового висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року у справі № 804/7864/15, зазначивши, що правовідносини у справі № 904/94/19 не є публічно-правовими і тому спір має розглядатися за правилами господарського судочинства, оскільки у відносинах щодо розрахунку із Залізницею за пільгове перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян головні розпорядники державних коштів на фінансування соціальних програм виступають не як суб`єкти владних повноважень, а як боржники у зобов`язальних господарських правовідносинах.
6.8. Оскільки колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду висловила намір відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів іншого касаційного суду, справа № 904/94/19 була прийнята до розгляду Великою Палатою Верховного Суду на підставі частини третьої статті302 ГПК України.
6.9. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що за змістом пунктів 1, 6 статті 92 Конституції України права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов`язки громадянина; основи соціального захисту тощо визначаються виключно законами України.
6.10. Правові засади формування та застосування державних соціальних стандартів і нормативів, спрямованих на реалізацію, закріплених Конституцією України та законами України основних соціальних гарантій, визначено Законом України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії".
6.11. Статтею 19 вказаного Закону передбачено, що виключно законами України визначаються пільги щодо оплати житлово-комунальних, транспортних послуг і послуг зв`язку та критерії їх надання. Державні соціальні гарантії є обов`язковими для всіх державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності.
6.12. Пільгове перевезення пасажирів залізничним транспортом передбачено низкою законодавчих актів України. Так, соціальні пільги на пасажирські перевезення для ряду категорій громадян встановлено, зокрема, Міжурядовою Угодою про взаємне визнання прав на пільговий проїзд для інвалідів та учасників Великої Вітчизняної війни, а також осіб, прирівняних до них від 12 березня 1993 року, законами України "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні", "Про державну соціальну допомогу інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам", "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей", "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", "Про охорону дитинства", "Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ, ветеранів Національної поліції і деяких інших осіб та їх соціальний захист".