ПОСТАНОВА
Іменем України
03 березня 2020 року
Київ
справа №826/7011/16
адміністративне провадження №К/9901/5393/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Берназюка Я.О.,
суддів: Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.
за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.
представника відповідача: Пуленець А.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 826/7011/16
за позовом ОСОБА_1
до Кабінету Міністрів України
треті особи: Міністерство соціальної політики України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини
про визнання нечинною постанови та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 01 березня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2017 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У травні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - Кабмін України, відповідач), треті особи: Міністерство соціальної політики України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (далі - треті особи), в якому просила визнати постанову Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1181 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" у частині внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 22 лютого 2006 року № 189 "Про затвердження Порядку призначення та виплати тимчасової державної допомоги дітям, батьки яких ухиляються від сплати аліментів, не мають можливості утримувати дитину або місце проживання їх невідоме" нечинною з 25 грудня 2015 року та стягнути кошти на відшкодування шкоди, завданої незаконним рішенням.
Позовні вимоги ґрунтуються на тому, що наведені зміни позбавляють дітей, батьки яких ухиляються від сплати аліментів, гарантованого їм державою права на отримання тимчасової допомоги у розмірі не меншому від встановленого Сімейним кодексом України мінімуму - 30% прожиткового мінімуму. У частині стягнення матеріальної шкоди позивач посилався на неотримання суми матеріальної допомоги у період чинності оскаржуваної постанови.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2017 року, адміністративний позов задоволено частково, а саме: визнано нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1181 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" в частині внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 22 лютого 2006 року № 189 "Про затвердження Порядку призначення та виплати тимчасової державної допомоги дітям, батьки яких ухиляються від сплати аліментів, не мають можливості утримувати дитину або місце проживання їх невідоме" з моменту набрання судовим рішенням законної сили.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що Кабінет Міністрів України, прийнявши постанову № 1181 від 25 грудня 2015 року, позбавив дітей, батьки яких ухиляються від сплати аліментів, гарантованого їм державою права на отримання тимчасової допомоги у розмірі не меншому від встановленого Сімейного кодексу України мінімуму - 30% прожиткового мінімуму. Крім того, було скасовано мінімальний гарантований рівень державної соціальної допомоги дітям, батьки яких ухиляються від сплати аліментів, не мають можливості утримувати дитину або місце проживання батьків яких невідоме.
При цьому відмовляючи у задоволенні позову у частині стягнення з Кабінету Міністрів України матеріальної шкоди, завданої прийняттям незаконного рішення, суди виходили з недоведеності наявності всіх умов, визначених статтею 1166 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), для відшкодування матеріальної шкоди.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 березня 2017 року та ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2017 року у частині відмови у задоволенні позовних вимог щодо відшкодування завданої незаконним рішенням суб`єкта владних повноважень майнової шкоди, посилаючись на неправильне застосування у цій частині судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернулася з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій у частині відмови у задоволенні позовних вимог та прийняти нове рішення, яким задовольнити адміністративний позов повністю.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано до суду 10 липня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13 липня 2017 року відкрито касаційне провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 березня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2017 року в адміністративній справі № 826/7011/16, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання відзивів на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не було закінчено.
Ухвалою Верховного Суду від 09 вересня 2019 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 березня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2017 року в адміністративній справі № 826/7011/16, рекомендовано учасникам справи подати додаткові письмові пояснення.
Ухвалою Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року справу № 826/7011/16 призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 29 жовтня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено, що Кабінетом Міністрів України 25 грудня 2015 року прийнято постанову № 1181 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" (далі - Постанова № 1181), яка набрала чинності 15 січня 2016 року.
Постановою № 1181, крім іншого, внесено зміни до Порядку призначення та виплати тимчасової державної допомоги дітям, батьки яких ухиляються від сплати аліментів, не мають можливості утримувати дитину або місце проживання їх невідоме, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 лютого 2006 року № 189 (далі - Порядок № 189).
У підпункті 4 пункту 4 Постанови № 1181 зазначено про те, що абзац перший пункту 8 викладено у наступній редакції: " 8. Тимчасова допомога надається на дітей у розмірі, що дорівнює різниці між 50 відсотками прожиткового мінімуму для дитини відповідного віку та середньомісячним сукупним доходом сім`ї в розрахунку на одну особу за попередні шість місяців".
Позивач самостійно утримує малолітню дитину 2012 року народження, батько якої ухиляється від сплати аліментів.
На підставі частини восьмої статті 181 Сімейного кодексу України (у редакції до 24 грудня 2015 року) та у Порядку № 189 (у редакції до 25 грудня 2015 року) позивач протягом останніх років одержувала на утримання своєї малолітньої дитини тимчасову державну допомогу дітям, батьки яких ухиляються від сплати аліментів.
У березні 2016 року позивач звернулась за місцем свого перебування до Управління праці і соціального захисту населення Подільської районної в місті Києві державної адміністрації із заявою про призначення тимчасової допомоги, подавши документи за переліком згідно з пунктом 6 Порядку № 189.
У квітні 2016 року від Управління праці і соціального захисту населення Подільської районної в місті Києві державної адміністрації надійшла відмова в призначенні тимчасової допомоги з посиланням на Постанову № 1181.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позовної вимоги про відшкодування матеріальної шкоди, завданої незаконним рішенням Кабінету Міністрів України, фактично, легалізували незаконну Постанову № 1181 у відповідній частині за період з 25 грудня 2015 року (дата прийняття оскаржуваної постанови) по 20 червня 2017 року (дата набрання законної сили рішенням суду, з якої визнано оскаржувану постанову нечинною).
Також скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли до помилкового висновку про те, що позивачем не доведено наявність усіх умов, необхідних для встановлення факту заподіяння матеріальної шкоди незаконним рішенням суб`єкта владних повноважень, зокрема, позивачем доведено: неправомірність поведінки особи, що підтверджується визнанням відповідної постанови нечинною; наявність шкоди, детальний розрахунок якої наведено у заяві з посиланням на неотримані суми соціальної допомоги за період чинності оскаржуваної постанови; причинний зв`язок між протиправною поведінкою та шкодою, який виражається у тому, що неотримання суми соціальної допомоги за вказаний період було обумовлено саме чинністю оскаржуваної постанови Кабміну; вина заподіювача шкоди. Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не зазначили, яка саме з наведених умов не була доведена позивачем.
30 вересня 2019 року від представника ОСОБА_1 надійшли додаткові пояснення до касаційної скарги, в яких зазначається, що Кабінет Міністрів України 7 листопада 2018 року прийнято нову постанову № 929, яка повністю відтворює зміст скасованої постанови, просить суд врахувати ці обставини під час розгляду справи.
Від представника Кабінету Міністрів України надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1, в якому зазначається, що суди обґрунтовано відмовили позивачу у задоволенні позовної вимоги щодо відшкодування майнової шкоди, оскільки оскаржувана постанова незаконною не визнавалась, що виключає причинно-наслідковий зв`язок між прийняттям цієї постанови та завданою матеріальною шкодою; просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити рішення судів попередніх інстанцій у відповідній частині без змін.
24 січня 2020 року від представника Кабінету Міністрів України надійшли пояснення, в яких зазначається, що сума шкоди, заподіяна неотриманням допомоги за період чинності оскаржуваної постанови, потребує точного розрахунку Мінсоцполітики, оскільки саме це Міністерство було розробником відповідної постанови.
25 жовтня, 1 листопада та 5 грудня 2019 року від представника Міністерства соціальної політики України надійшли пояснення, в яких зазначається, що рішення Окружного адміністративного суду України у цій справі, яке набуло чинності, виконано у повному обсязі та скасовано оскаржувану постанову.
3 грудня 2019 року від представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини надійшли пояснення, в яких зазначається, що прийнятті Урядом зміни призвели до того, що можливість отримати дитиною виплати державної допомоги у разі, якщо батьки ухиляються від сплати аліментів, поставлено у залежність від матеріального середньомісячного сукупного доходу сім`ї, в якій проживає дитина. На цій підставі, представник Уповноваженого підтримує рішення судів попередніх інстанцій у частині визнання нечинною оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 березня 2017 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2017 року у відповідних частинах відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Виходячи з меж касаційного розгляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів переглядає рішення судів першої та апеляційної інстанцій у частині відмови у задоволенні позовної вимоги щодо відшкодування майнової шкоди, завданої протиправним рішенням Кабінету Міністрів України. В іншій частині рішення судів попередніх інстанцій у межах даного касаційного провадження не переглядаються.
Відповідно до статті 56 Конституції України кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
Частиною другою статті 162 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) визначено, що у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову, зокрема, про визнання нечинним рішення чи окремих його положень та стягнення з відповідача коштів.
Згідно з положеннями частини першої статті 1166 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала.
Отже, для відшкодування матеріальної шкоди за правилами статті 1166 ЦК України необхідно довести такі факти:
- неправомірність прийнятого рішення, вчиненої дії, допущеної бездіяльності суб`єкта владних повноважень;
- наявність шкоди, заподіяної особі, під якою слід розуміти втрату або пошкодження майна потерпілого та (або) позбавлення його особистого нематеріального права (життя, здоров`я тощо);
- причинний зв`язок між протиправною поведінкою та шкодою, заподіяною незаконним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, який виражається у тому, що шкода має виступати об`єктивним наслідком поведінки заподіювача шкоди;
- вина заподіювача шкоди, за виключенням випадків, коли у силу прямої вказівки закону обов`язок відшкодування завданої шкоди покладається на відповідальну особу незалежно від вини.
Як вбачається зі змісту резолютивної частини рішення суду першої інстанції, яке залишено без змін судом апеляційної інстанції, визнано нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1181 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" в частині внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 22 лютого 2006 року № 189 "Про затвердження Порядку призначення та виплати тимчасової державної допомоги дітям, батьки яких ухиляються від сплати аліментів, не мають можливості утримувати дитину або місце проживання їх невідоме" з моменту набрання судовим рішенням законної сили.
У силу вимог частини третьої статті 254 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 березня 2017 року набула чинності 20 червня 2017 року.