ПОСТАНОВА
Іменем України
17 березня 2020 року
Київ
справа №823/1657/17
адміністративне провадження №К/9901/23807/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Калашнікової О.В., Соколова В.М.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/1657/17
за позовом Комунального підприємства електромереж зовнішнього освітлення "Міськсвітло" Черкаської міської ради до Управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області, третя особа - Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради про скасування попереджень та зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Управління державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року (головуючий суддя: Гаращенко В.В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2018 року (колегія суддів: головуючий суддя: Федотов І.В., судді: Ганечко О.М., Літвіна Н.М.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з позовом до Управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області, третя особа - Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради, в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства №2102/4-16 від 12 жовтня 2017 року управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області та зобов`язати управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області зареєструвати бюджетне зобов`язання за договором №212 від 15 вересня 2017 року, додатковою угодою до цього договору №1 від 15 вересня 2017 року, укладеними Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради, Комунальним підприємством електромереж зовнішнього освітлення "Міськсвітло" Черкаської міської ради та Tовариством з обмеженою відповідальністю "Геобудсервіс Плюс";
1.2. визнати протиправним та скасувати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства №2101/4-16 від 12 жовтня 2017 року управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області та зобов`язати управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області зареєструвати бюджетне зобов`язання за договором №213 від 15 вересня 2017 року, укладеним Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради, Комунальним підприємством електромереж зовнішнього освітлення "Міськсвітло" Черкаської міської ради та Tовариством з обмеженою відповідальністю "АКБ Електро-Буд";
1.3. визнати протиправним та скасувати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства №2103/4-16 від 12 жовтня 2017 року управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області та зобов`язати управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області зареєструвати бюджетне зобов`язання за договором №214 від 15 вересня 2017 року, додатковою угодою до цього договору №1 від 15 вересня 2017 року, укладеними Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради, Комунальним підприємством електромереж зовнішнього освітлення "Міськсвітло" Черкаської міської ради та Tовариством з обмеженою відповідальністю "Геобудсервіс Плюс".
2. Позов обґрунтовано тим, що Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради проведено процедури закупівлі по об`єктах реконструкції мереж зовнішнього освітлення в м. Черкаси та визначено переможців відкритих торгів TOB "Геобудсервіс Плюс", TOB "АБК Електро-Буд", з якими укладено відповідні договори за участю позивача, як отримувача бюджетних коштів міського бюджету. На думку позивача, відмова в реєстрації бюджетних зобов`язань за вказаними договорами є неправомірною, оскільки Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради повністю дотримано процедуру проведення закупівель, а взяті бюджетні зобов`язання відповідають цільовому призначенню коштів. Натомість, не проведення закупівель позивачем не свідчить про порушення бюджетного законодавства у зв`язку з тим, що закупівлі здійснювала централізована закупівельна організація, визначена рішенням органу місцевого самоврядування. Як наслідок, відсутність порушень виключає можливість застосування попереджень за неналежне виконання бюджетного законодавства. Вказує, що відповідно до пункту 36 частини першої статті 1 Закону України "Про публічні закупівлі", централізовані закупівельні організації набувають усіх прав та обов`язків замовників, що визначені цим Законом та в усіх правовідносинах, що випливають зі змісту Закону, прирівняні до замовників.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2018 року, позов задоволено.
4. Зобов`язано управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області зареєструвати бюджетне зобов`язання за договором №212 від 15 вересня 2017 року, додатковою угодою до цього договору №1 від 15 вересня 2017 року, укладеними між Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради, Комунальним підприємством електромереж зовнішнього освітлення "Міськсвітло" Черкаської міської ради та Tовариство з обмеженою відповідальністю "Геобудсервіс Плюс".
5. Зобов`язано управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області зареєструвати бюджетне зобов`язання за договором №213 від 15 вересня 2017 року, укладеним між Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради, Комунальним підприємством електромереж зовнішнього освітлення "Міськсвітло" Черкаської міської ради та Tовариство з обмеженою відповідальністю "АКБ Електро-Буд".
6. Зобов`язано управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області зареєструвати бюджетне зобов`язання за договором №214 від 15 вересня 2017 року, додатковою угодою до цього договору №1 від 15 вересня 2017 року, укладеними між Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради, Комунальним підприємством електромереж зовнішнього освітлення "Міськсвітло" Черкаської міської ради та Tовариство з обмеженою відповідальністю "Геобудсервіс Плюс".
6.1. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що доводи позивача є обгрунтованими, а вимоги такими, що належить задовольнити.
ІІІ. Касаційне оскарження
7. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.
8. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що спірні рішення ґрунтуються на помилковому застосуванні судами законодавства та виключно на припущеннях судів. Зазначає, що суди на підтвердження власного висновку не навели норми права, яка б надавала право виконавчому комітету на власний розсуд визначати підстави для створення та діяльності централізованих закупівельних організацій. Законодавство, на його думку, не надає право органам місцевого самоврядування підміняти Кабінет Міністрів України та визначати особливості створення та діяльності централізованих закупівельних організацій, а тому органи казначейства не мали права реєструвати зобов`язання за результатами здійснення закупівлі через централізовані закупівельні організації за відсутності встановлення Кабміном особливостей створення та діяльності таких організацій. Звертає увагу, що прийняття виконкомом рішення про визначення централізованих закупівельних організацій у м. Черкасах саме по собі не створює для Казначейства підстав для реєстрації бюджетних зобов`язань Комунального підприємства "Міськсвітло". Оскільки правові підстави для створення та здійснення діяльності централізованих закупівельних організацій органами місцевого самоврядування виникнуть лише після затвердження Кабінетом Міністрів України та набрання чинності відповідними нормативно-правовими актами, які визначатимуть особливості створення та діяльності таких організацій. Крім цього, вважає, що суди не врахували тієї обставини, що Постановою Кабінету Міністрів України № 928 затверджено виключний перелік товарів і послуг, закупівлю яких може здійснювати централізована закупівельна організація, однак спірна закупівля не підпадає під цей перелік товарів і послуг.
9. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, за змістом якого висловив незгоду з викладеними відповідачем в скарзі доводами та повідомив свою думку про правильність висновків судів першої та апеляційної інстанції щодо наявності підстав для задоволення позову, просив судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
10. Відповідач подав додаткові пояснення, в яких підтримав власні доводи щодо неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм права, що регулюють спірні правовідносини, просив касаційну скаргу задовольнити скасувати рішення судів та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову з посиланням на правові висновки Верховного Суду в подібних правовідносинах.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
11. Виконавчим комітетом Черкаської міської ради прийнято рішення від 16 серпня 2016 року №1022 "Про визначення централізованої закупівельної організації із закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти".
12. Пунктом 1 рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 16 серпня 2016 року №1022 визначено Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради централізованою закупівельною організацією, відповідальною за організацію та проведення процедур закупівель та закупівель за рамковими угодами, відповідно до вимог Закону України "Про публічні закупівлі".
13. Відповідно до пункту 4 згаданого рішення, відповідальними за підготовку і надання централізованій закупівельний організації річних планів закупівель з додатками, заявок на проведення торгів, а також інших документів, необхідних для проведення торгів в інтересах замовників, зокрема й тих, які є отримувачами коштів міського бюджету визначено директорів департаментів та, у разі здійснення закупівлі за рахунок коштів, отриманих від господарської діяльності, - керівників комунальних підприємств міста.
14. 18 липня 2017 року позивачем подано Департаменту економіки та розвитку Черкаської міської ради заявку на проведення тендеру №210 по закупівлі робіт по об`єкту "Реконструкція мережі зовнішнього освітлення по вул. Одеській в м. Черкаси" за рахунок коштів міського бюджету.
15. Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради 04 серпня 2017 року оприлюднено оголошення про проведення вказаної процедури закупівлі.
16. Згідно з протоколом №116 від 30 серпня 2017 року, TOB "Геобудсервіс Плюс" визнано переможцем торгів.
17. 15 вересня 2017 року між Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради, Комунальним підприємством електромереж зовнішнього освітлення "Міськсвітло" та Tовариством з обмеженою відповідальністю "Геобудсервіс Плюс" як підрядником укладено договір №212, за пунктом 1.1 якого останнє зобов`язується виконати роботи з реконструкції мережі зовнішнього освітлення по вул. Одеській в м. Черкаси.
18. 15 вересня 2017 року сторонами укладено додаткову угоду до договору №212, якою пункт 3.1 договору викладено в такій редакції: "ціна договору становить 2914882,10 грн. При цьому: фінансування 2017 року - 342219,15 грн; фінансування 2018 року - 2572662,95 грн".
19. В аналогічному порядку 28 липня 2017 позивачем подано до Департаменту економіки та розвитку Черкаської міської ради (третій особі) заявку на проведення тендеру №225 по закупівлі робіт по об`єкту "Реконструкція мережі зовнішнього освітлення по вул. Сумгаїтській (від вул. 30 років Перемоги до вул. Одеської) в м. Черкаси" за рахунок коштів міського бюджету. Згідно з протоколом №117 від 30 серпня 2017 року, TOB "АБК Електро-Буд" визнано переможцем торгів та 15 вересня 2017 року з ним укладено договір №213 про виконання відповідних робіт на загальну суму 3 838 393,06 грн.
20. Також, згідно з протоколом №118 від 30 серпня 2017 року TOB "Геобудсервіс Плюс" визнано переможцем торгів та 15 вересня 2017 року з ним укладено договір №214 про виконання робіт з реконструкції мережі зовнішнього освітлення по вул. Руставі в м. Черкаси.
21. 15 вересня 2017 року між сторонами укладено до додаткову угоду до договору №214, якою пункт 3.1 договору викладено в такій редакції: "ціна договору становить 2090225,48 грн. При цьому фінансування 2017 року - 266818,35 грн; фінансування 2018 року - 1823407,13 грн".
22. З метою реєстрації бюджетних зобов`язань за договором №213 та додатковими угодами до договорів №212 та №214 позивач звернувся до відповідача, однак останній повернув подані документи без виконання та застосував до позивача заходи впливу у вигляді попереджень №№2101/4-16, 2102/4-16, 2103/4-16 від 12 жовтня 2017 року про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою усунення порушень в строк до 30 календарних днів.
23. Підставою оформлення зазначених попереджень стала відсутність в електронній системі закупівель договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі по замовнику Комунальне підприємство "Міськсвітло", що на думку відповідача є порушенням абзацу 2 пункту 2.2 Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов`язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України №309 від 02 березня 2012 року (далі - Порядок реєстрації та обліку бюджетних зобов`язань).
24. Вважаючи вказані попередження відповідача протиправним, позивач звернувся з цим позовом до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
25. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
27. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
28. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.