ПОСТАНОВА
Іменем України
17 березня 2020 року
Київ
справа №188/1259/16-а(2-а/188/1/2017)
адміністративне провадження №К/9901/33964/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №188/1259/16-а (2-а/188/1/2017)
за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Першотравенської міської ради Дніпропетровської області, Першотравенського міського голови Вінницької О.Р., за участю третьої особи - Першотравенської міської організації профспілки працівників освіти і науки - про визнання протиправним і скасування розпорядження, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Виконавчого комітету Першотравенської міської ради Дніпропетровської області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2017 року, ухвалену в складі: головуючого судді Юрко І.В., суддів Гімона М.М., Чумака С. Ю.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивачка) звернулася до суду з позовом до Виконавчого комітету Першотравенської міської ради Дніпропетровської області (далі - відповідач-1), Першотравенського міського голови Вінницької О.Р. (далі - відповідач-2), за участю третьої особи - Першотравенської міської організації профспілки працівників освіти і науки - з вимогами:
1.1. визнати протиправними дії міського голови м. Першотравенськ Дніпропетровської області щодо видання розпорядження від 26 серпня 2016 року №302-р;
1.2. визнати протиправним і скасувати розпорядження міського голови м.Першотравенськ Дніпропетровської області від 26 серпня 2016 року №302-р "Про припинення ОСОБА_1 служби в органах місцевого самоврядування";
1.3. поновити ОСОБА_1 на роботі на посаді начальника Міського відділу освіти Виконавчого комітету Першотравенської міської ради Дніпропетровської області;
1.4. стягнути з Виконавчого комітету Першотравенської міської ради Дніпропетровської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу;
1.5. стягнути з Виконавчого комітету Першотравенської міської ради Дніпропетровської області на користь ОСОБА_1 витрати на правову допомогу в розмірі 3480 грн.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що розпорядженням Першотравенського міського голови від 28 жовтня 2014 року №360 ОСОБА_1 була прийнята на службу до органів місцевого самоврядування на посаду начальника Міського відділу освіти Виконавчого комітету Першотравенської міської ради Дніпропетровської області.
3. Розпорядженням Першотравенського міського голови від 11 квітня 2016 року №243-р стосовно позивачки було призначено службове розслідування, за результатами якого встановлено, що 28 жовтня 2014 року (на момент призначення ОСОБА_1 на посаду начальника Міського відділу освіти Виконавчого комітету Першотравенської міської ради) на посаді вчителя початкових класів Першотравенської загальноосвітньої школи 1-3 ступені №2 працювала її рідна сестра ОСОБА_2 . Розслідуванням також установлено, що 08 квітня 2016 року ОСОБА_1 очолювала атестаційну комісію ІІ рівня, на якій вирішувалося питання про відповідність ОСОБА_2 раніше присвоєному кваліфікаційному рівню "спеціаліст вищої категорії".
4. Водночас про родинні зв`язки з ОСОБА_2 і наявність реального конфлікту інтересів ОСОБА_1 не повідомила, чим порушила вимоги статті 35 Закону України "Про запобігання корупції", якою передбачений порядок врегулювання конфлікту інтересів.
5. Розпорядженням міського голови від 26 серпня 2016 року №302-р вирішено припинити службу ОСОБА_1 в органах місцевого самоврядування шляхом звільнення її з посади з 26 серпня 2016 року у зв`язку з недотриманням вимог, пов`язаних із проходженням служби в органах місцевого самоврядування, відповідно до статті 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування".
6. Не погоджуючись з указаним розпорядженням, позивачка звернулася до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
7. Постановою Петропавлівського районного суду Дніпропетровської області від 16 березня 2017 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
8. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції керувався тим, що недотримання вимог і обмежень, передбачених Законом України "Про запобігання корупції", є спеціальною підставою для припинення служби в органах місцевого самоврядування.
9. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 22 червня 2017 року постанову Петропавлівського районного суду Дніпропетровської області від 16 березня 2017 року скасував і прийняв нову, якою адміністративний позов задовольнив частково:
9.1. визнано протиправним і скасовано розпорядження міського голови м.Першотравенськ Дніпропетровської області 26 серпня 2016 року №302-р від "Про припинення ОСОБА_1 служби в органах місцевого самоврядування";
9.2. поновлено ОСОБА_1 на роботі на посаді начальника Міського відділу освіти Виконавчого комітету Першотравенської міської ради Дніпропетровської області з 27 серпня 2016 року;
9.3. стягнуто з Виконавчого комітету Першотравенської міської ради Дніпропетровської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу в розмірі 60598,00 грн без урахування податків та інших обов`язкових платежів;
9.4. стягнуто з Виконавчого комітету Першотравенської міської ради Дніпропетровської області на користь ОСОБА_1 витрати на правову допомогу в розмірі 3480,00 грн.
9.5. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
10. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції керувався тим, що з підстав, зазначених в оскаржуваному розпорядженні, служба в органах місцевого самоврядування припиняється у разі недотримання вимог, пов`язаних із проходженням служби в органах місцевого самоврядування, вичерпний перелік яких визначений в пунктах 1-5 частини першої статті 12 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування".
11. Водночас недотримання вимог та обмежень, що випливають із Закону України "Про запобігання корупції", до цього переліку не відносяться.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
12. У касаційній скарзі відповідач-1, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
13. На обґрунтування вимог касаційної скарги, скаржник зазначив, що суд першої інстанції дійшов правильних висновків про те, що на посадових осіб місцевого самоврядування поширюються заборони й обмеження, встановлені Законом України "Про запобігання корупції", а їхнє порушення є безумовною підставою для припинення служби в органах місцевого самоврядування.
14. Скаржник також звертає увагу на те, що суд апеляційної інстанції, визначаючи розмір середньоденної заробітної плати позивача для цілей розрахунку середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу, протиправно включив до неї одноразові виплати у вигляді компенсації за відрядження та виплати у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю, і не врахував, що за новим місцем роботи позивачка отримала 76838,49 грн.
15. Інші учасники справи правом подати заперечення (пояснення) на касаційну скаргу не скористалися.
16. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 04 вересня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
17. 15 грудня 2017 року, у зв`язку з початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.
18. 05 березня 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.
19. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Білоуса О.В., суддів Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
20. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 30 травня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
21. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30 травня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
22. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №?2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набрав чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
23. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
24. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані й розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
25. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.
26. Водночас пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
27. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX.
28. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
29. Згідно з частиною шостою статті 43 Конституції України громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
30. Умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, особливості її проходження та підстави припинення визначені в Законі України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 07 червня 2001 року №2493-III (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №2493-III).
31. Відповідно до статті 1 Закону №2493-III служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.
32. Згідно зі статтею 2 Закону №2493-III посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету. Дія цього Закону не поширюється на технічних працівників та обслуговуючий персонал органів місцевого самоврядування.
33. Статтею 3 Закону №2493-III передбачено, що посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
34. Відповідно до частини другої статті 5 Закону №2493-III на посаду можуть бути призначені особи, які мають відповідну освіту і професійну підготовку, володіють державною мовою та регіональними мовами в обсягах, достатніх для виконання службових обов`язків відповідно до вимог статті 11 Закону України "Про засади державної мовної політики".
35. Згідно зі статтею 12 Закону №2493-III на службу в органи місцевого самоврядування не можуть бути прийняті особи: 1) визнані судом недієздатними; 2) які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку; 3) які за рішенням суду позбавлені права займати посади в органах державної влади та їх апараті або в органах місцевого самоврядування протягом установленого строку; 5) які у разі прийняття на службу в органи місцевого самоврядування будуть безпосередньо підпорядковані близьким особам.
36. На посадових осіб місцевого самоврядування поширюються вимоги та обмеження, установлені Законом України "Про запобігання корупції".
37. Посадові особи місцевого самоврядування не можуть бути організаторами і безпосередніми учасниками страйків та інших дій, що перешкоджають виконанню органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим чи органами місцевого самоврядування передбачених законом повноважень.
38. Інші обмеження, пов`язані із проходженням служби в органах місцевого самоврядування, встановлюються виключно законами України.
39. Відповідно до частини першої статті 20 Закону №2493-III крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", цим та іншими законами України, а також у разі: порушення посадовою особою місцевого самоврядування Присяги, передбаченої статтею 11 цього Закону; порушення умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування (стаття 5 цього Закону); виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на службі, чи недотримання вимог, пов`язаних із проходженням служби в органах місцевого самоврядування (стаття 12 цього Закону); досягнення посадовою особою місцевого самоврядування граничного віку перебування на службі в органах місцевого самоврядування (стаття 18 цього Закону).
40. Частиною першою статті 27 Закону України "Про запобігання корупції" від 14 жовтня 2014 року №1700-VII (далі - Закон №1700-VII) передбачено, що особи, зазначені у підпунктах "а", "в"-"з" пункту 1 частини першої статті 3 цього Закону, не можуть мати у прямому підпорядкуванні близьких їм осіб або бути прямо підпорядкованими у зв`язку з виконанням повноважень близьким їм особам.