ПОСТАНОВА
Іменем України
16 березня 2020 року
Київ
справа №361/193/17
адміністративні провадження №К/9901/24336/19, К/9901/25354/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І.В.,
суддів: Cаприкіної І.В., Єзерова А.А.
розглянув у письмовому провадженні
касаційні скарги Державної регуляторної служби України, Броварської міської ради Київської області
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Кузьмишиної О.М., суддів Костюк Л.О., Сорочка Є.О. від 24.07.2019
у справі №361/193/17
за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1
до Броварської міської ради Київської області,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Державна регуляторна служба України, Товариство з обмеженою відповідальністю "БломІнфо-Юкрейн", Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру,
про визнання протиправним та скасування рішення органу місцевого самоврядування
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У січні 2017 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі також - ФОП ОСОБА_1 ) звернулася до суду із позовом, в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення Броварської міської ради Київської області від 25.12.2014 № 1378-50-06 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Бровари".
2. Рішенням Броварського міськрайонного суду Київської області від 23.05.2019 у задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2019 рішення Броварського міськрайонного суду Київської області від 23.05.2019 скасовано та прийнято нове, яким позов задоволено: визнано протиправним та скасовано рішення Броварської міської ради від 25.12.2014 № 1378-50-06 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Бровари".
4. 27.08.2019 Державна регуляторна служба України звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просила скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2019 і залишити в силі рішення Броварського міськрайонного суду Київської області від 23.05.2019.
5. Ухвалою Верховного Суду від 30.08.2019 відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Державної регуляторної служби України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2019.
6. 03.09.2019 Броварська міська рада Київської області звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просила скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2019 і залишити в силі рішення Броварського міськрайонного суду Київської області від 23.05.2019.
7. Ухвалою Верховного Суду від 12.09.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Броварської міської ради Київської області на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2019 у справі №361/193/17.
8. 18.09.2019 від представника позивача фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 - Семеняка В.В. до суду надійшов відзив на касаційні скарги Державної регуляторної служби України та Броварської міської ради Київської області, в якому просить залишити їх без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2019 - без змін.
9. 08.10.2019 від Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру до суду надійшли пояснення по справі.
10. 12.11.2019 від позивача надійшло клопотання про закриття провадження у справі №361/193/17 за касаційною скаргою Броварської міської ради Київської області у зв`язку із тим, що касаційна скарга підписана адвокатом Голосій Тарасом Анатолійовичем, який не має права її підписувати.
11. 20.12.2019 від Комунального підприємства Броварської міської ради Київської області "Броваритепловодоенергія" надійшла заява про приєднання до касаційної скарги Броварської міської ради Київської області на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2019, в якій просить таку задовольнити та приєднати вимоги Комунального підприємства Броварської міської ради Київської області "Броваритепловодоенергія" до касаційної скарги Броварської міської ради Київської області.
12. 23.12.2019 від відповідача надійшла заява, в якій просить зупинити дію постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2019 до закінчення її перегляду в апеляційному порядку.
13. Ухвалою Верховного Суду від 03.01.2020 з урахування ухвали Верховного Суду від 08.01.2020 про виправлення описки заяву Комунального підприємства Броварської міської ради Київської області "Броваритепловодоенергія" про приєднання до касаційної скарги Броварської міської ради Київської області на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2019 у справі № 361/193/17 повернуто без розгляду.
14. Ухвалою Верховного Суду від 05.02.2020 відмовлено в задоволенні заяви Броварської міської ради Київської області про зупинення виконання постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2019 у даній справі.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
15. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 з 13.09.1999 зареєстрована як суб`єкт підприємницької діяльності - фізична особа-підприємець, про що свідчить свідоцтво про державну реєстрацію фізичної особи-підприємця.
16. 13.04.2006 між Броварською міською радою Київської області та приватним підприємцем ОСОБА_1 укладено договір оренди земельної ділянки, згідно з яким орендодавець відповідно до рішення сесії Броварської міської ради Київської області від 23.02.2006 № 923-44-04 надає, а орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку площею 0,0369 га для розширення та реконструкції павільйону-кафе під магазин по АДРЕСА_1 . Земельна ділянка рахується в землях комерційного використання в межах Броварської міської ради.
17. Відповідно до пункту 2.3 нормативна грошова оцінка земельної ділянки згідно із довідкою Броварського міського відділу земельних ресурсів від 10.03.2006 №310 з урахуванням коефіцієнтів індексації становить: 19 970,00 грн на період будівництва; 99 851,00 грн з дати затвердження акта Державної комісії про прийняття в експлуатацію закінченого будівництва об`єкта.
18. Договір оренди зареєстрований у Київській регіональній філії Державного підприємства "Центру державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельним ресурсам", про що у Державному реєстрі земель вчинено запис від 13.04.2006 № 040633800200.
19. 28.05.2010 між Броварською міською радою Київської області та приватним підприємцем ОСОБА_1 підписано угоду про внесення змін до Договору оренди земельної ділянки від 13.04.2016 щодо зміни цільового призначення орендної земельної ділянки - "для обслуговування нежитлової будівлі (магазину)" згідно зі свідоцтвом про право власності на нерухоме майно, виданим на підставі рішення виконкому Броварської міської ради Київської області № 33 від 24.01.2006, та строку дії договору оренди з 5 до 25 років. Інші умови договору залишено чинними у тій редакції, в якій вони викладені раніше. Дана угода зареєстрована у Київській регіональній філії Державного підприємства "Центру державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельним ресурсам".
20. На підставі вищевказаної угоди між сторонами договору підписано акт прийому-передачі земельної ділянки, за яким Броварська міська рада передала, а ФОП ОСОБА_1 прийняла земельну ділянку площею 0,0369 га по АДРЕСА_1 для обслуговування нежитлової будівлі (магазину) у місті Бровари на умовах оренди терміном 25 років до 23.02.2031.
21. Оскаржуваним рішенням Броварської міської ради Київської області від 25.12.2014 № 1378-50-06 затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель міста Бровари; встановлено, що нормативна грошова оцінка земель міста Бровари вводиться в дію з 01.01.2016, визнано таким, що втратило чинність з 01.01.2016 рішення Броварської міської ради Київської області від 30.09.2008 № 883-46-05 "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Бровари".
22. Пунктом 6 вказаного рішення визначено ставку орендної плати за земельні ділянки в розмірі 12 % нормативної грошової оцінки земельної ділянки.
23. Листами Броварської міської ради Київської області від 08.11.2018 №2-6/4293, від 16.05.2017 №2-6/2627, від 21.05.2018 №2-6/1976 позивача повідомлено про необхідність термінового укладення додаткової угоди до договору оренди земельної ділянки від 13.04.2006 № 040633800200.
24. Наведене стало підставою для звернення ФОП ОСОБА_1 до суду із позовом за захистом порушених, на її думку, прав та законних інтересів.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
25. В обґрунтування позовних вимоги позивач зазначила, що оскаржуване рішення є протиправним, оскільки затверджена ним технічна документація не відповідає вимогам земельного законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам з питань оцінки землі населеного пункту, а також ті обставини, що спірне рішення є регуляторним актом і прийняте з порушенням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
26. Представники відповідача позовні вимоги не визнали та пояснили, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідач діяв у спосіб, визначений законом з дотриманням норм земельного законодавства, Законів України "Про оцінку землі" та "Про плату за землю". Також зазначили, що рішення органу місцевого самоврядування про затвердження нормативної грошової оцінки земель населеного пункту не є регуляторним актом у розумінні Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
27. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову у повному обсязі, виходив з того, що доводи позивача щодо невідповідності технічної документації вимогам нормативно-правових актів є безпідставними та необгрунтованими. Предметом оскарження у даній справі є лише рішення органу місцевого самоврядування щодо затвердження технічної документації, сама технічна документація ніким не скасована та є чинною. Рішення Броварської міської ради Київської області від 25.12.2014 року не є регуляторним актом в розумінні Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а тому недотримання вимог статей 9, 13, 36 наведеного Закону щодо оприлюднення проекту регуляторного акта в друкованих засобах масової інформації з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань та здійснення аналізу його регуляторного впливу, не свідчить про його протиправність. Оскаржуване рішення не встановлює, не змінює норми права та не містить всіх ознак, притаманних нормативно-правовим актам.
28. Суд апеляційної інстанції, задовольняючи позов у повному обсязі, виходив з того, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що оскаржуване рішення відповідача не є нормативно-правовим актом, не є регуляторним актом та що на таке не поширюються вимоги, встановлені Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а відтак, з огляду на те, що відповідачем не дотримано вимоги статей 9, 13, 36 наведеного Закону щодо оприлюднення проекту регуляторного акта в друкованих засобах масової інформації з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, та здійснення аналізу його регуляторного впливу такий є неправомірним.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА НЕЇ ТА ПОЯСНЕНЬ
29. У касаційній скарзі Державна регуляторна служба України не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на те, що таке ухвалене з порушенням норм матеріального права, оскільки судом не враховано, що оскаржуване рішення відповідача не містить норм регуляторного характеру, а його прийняття не потребувало реалізації положень Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Судом апеляційної інстанції також порушено норми процесуального права, оскільки не досліджено усі обставини справи у повному обсязі, таким надано неправильну оцінку предмету спору та порушено принципи рівності та змагальності сторін. Помилковими є посилання суду апеляційної інстанції на постанову Великої Палати Верховного Суду від 08.05.2018 у справі №461/8220/13-а та постанову Верховного Суду у справі №335/11199/17, оскільки Державна регуляторна служба України не була учасником даних справ, не висловлювала своєї позиції з питань, які досліджувались під час їх розгляду, та відносини, які виникли в межах вказаних справ, не є подібними.
30. Представник відповідача Броварської міської ради Київської області Голосій Т.А. у касаційній скарзі зазначає, що судом апеляційної інстанції під час постановлення оскаржуваного судового рішення порушено норми матеріального та процесуального права, а відтак таке підлягає скасуванню.
31. У відзиві на касаційні скарги позивач зазначає, що мотиви та доводи таких є помилковими, оскільки ґрунтуються на неправильному застосуванні скаржниками положень законодавства України у сфері регуляторної політики до спірних правовідносин.
32. Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру у поданих до Верховного Суду поясненнях зазначила, що оскаржуване рішення відповідача доведене до відома населення відповідно до вимог Конституції України, Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про доступ до публічної інформації".
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
33. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційних скарг та правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм права при вирішенні даного спору та виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
34. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
35. Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
36. Вирішуючи клопотання позивача про закриття касаційного провадження у справі за касаційною скаргою Броварської міської ради Київської області у зв`язку із тим, що касаційна скарга підписана адвокатом Голосієм Тарасом Анатолійовичем, який не має права її підписувати, колегія суддів зазначає наступне.
37. Пунктом 2 частини першої статті 339 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження виявилося, що касаційну скаргу не підписано, подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, або підписано особою, яка не має права її підписувати.
38. Згідно з частини 1 статті 57 КАС України представником у суді може бути адвокат або законний представник.