ПОСТАНОВА
Іменем України
10 березня 2020 року
Київ
справа №480/4844/18
адміністративне провадження №К/9901/26340/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
за участю:
секретаря судового засідання - Андрієнко Н.А.,
представника відповідача - Шаповал Н.Д.,
розглянув у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №480/4844/18
за позовом ОСОБА_1
до Департаменту освіти і науки Сумської обласної державної адміністрації,
треті особи - Управління майном Сумської обласної ради, Директор Департаменту освіти і науки Сумської обласної державної адміністрації Гробова Вікторія Павлівна
про визнання протиправним і скасування наказу, стягнення моральної шкоди,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 28 березня 2019 року (прийняте у складі: головуючого судді Опімах Л.М.)
і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Перцової Т.С., суддів Чалого І.С., Жигилія С.П.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у грудні 2018 року звернулася з адміністративним позовом до Департаменту освіти і науки Сумської обласної державної адміністрації (далі також - "Департамент освіти і науки Сумської ОДА"), в якому просила:
- визнати незаконним і скасувати наказ Департаменту освіти і науки Сумської ОДА №89-К/С від 17 грудня 2018 року "Про накладення дисциплінарного стягнення";
- стягнути з відповідача на користь позивачки 5000 грн моральної шкоди.
В обґрунтування позовних вимог зазначає, що дисциплінарного проступку (прогулу) вона не вчиняла, а 28 вересня 2018 року була відсутня на роботі у Департаменті освіти і науки Сумської ОДА у зв`язку з виконанням обов`язків голови ліквідаційної комісії комунального закладу Сумської обласної ради - Штепівської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату Лебединського району. Зокрема, у цей день позивачка перебувала у реєстраційному відділі Лебединської міської ради на прийомі у державного реєстратора з питань, пов`язаних з ліквідацією вказаного закладу. Про свою відсутність вона напередодні попередила помічника директора Департаменту освіти і науки Сумської ОДА і просила узгодити питання поїздки з керівником. Помічник їй повідомила, що керівник погодила від`їзд. Вважаючи, що питання поїздки узгоджене, позивачка 28 вересня 2018 року відбула у місто Лебедин.
Також, на думку позивачки, відповідач не дотримався порядку проведення службового розслідування щодо неї, зокрема, порушив її право на особисту участь у засіданні дисциплінарної комісії й порушив строк притягнення її до дисциплінарної відповідальності, передбачений статтею 48 Кодексу законів про працю України.
Внаслідок такого протиправного рішення і дій відповідача позивачка зазнала моральних страждань, були принижені її честь і гідність, вона втратила престиж і ділову репутацію серед колег, знайомих, друзів і родичів. Оцінює розмір завданої їй моральної шкоди у 5000 грн.
5 лютого 2019 року суд залучив до участі у справі в якості третьої особи без самостійних вимог на стороні відповідача Управління майном Сумської обласної ради.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Сумський окружний адміністративний суд рішенням від 28 березня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2019 року, у задоволенні позову відмовив повністю.
Приймаючи таке рішення суди виходили з того, що лише за наказом керівника, доведеного до працівника у визначений у державному органі спосіб, державний службовець може відбути у відрядження й залишити межі постійного місця служби. Проте, як вбачається з матеріалів дисциплінарної справи та підтверджено під час розгляду справи, позивачка такого розпорядження не отримувала, про свою відсутність 28 вересня 2018 року на робочому місці особисто керівника Гробову В.П. не повідомила, прибувши до міста Суми, на службу не з`явилася, хоча, як зазначила в судовому засіданні сама позивачка, на час, коли вона повернулася до міста Суми робочий день 28 вересня 2018 року ще не закінчився. Наказ про відрядження 28 вересня 2018 року ОСОБА_1 до міста Лебедин не видавався.
Як встановили суди першої й апеляційної інстанцій, та обставина, що позивачка 28 вересня 2018 року залишила основне місце роботи у зв`язку із виконанням обов`язків голови ліквідаційної комісії, не спростовує факту відсутності її на роботі без документально оформленого погодження з безпосереднім керівником.
Надана позивачкою довідка реєстраційного відділу Лебединської міської ради від 17 жовтня 2018 року №2561 підтверджує факт перебування ОСОБА_1 28 вересня 2018 року на прийомі у державного реєстратора реєстраційного відділу виконавчого комітету Лебединської міської ради Глушак М.В., однак, не виправдовує необхідності термінового від`їзду до міста Лебедин без узгодження з безпосереднім керівником та оформлення відрядження. До того ж, за час прийому позивачки реєстраційним відділом Лебединської міської ради жодних реєстраційних дій не проводилось, а отже, вказана вище довідка не є доказом поважності причин відсутності ОСОБА_1 на роботі 28 вересня 2018 року.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі позивачка просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині відмови у позові щодо скасування наказу Департаменту освіти і науки Сумської ОДА №89-К/С від 17 грудня 2018 року "Про накладення дисциплінарного стягнення" і ухвалити нове рішення, яким позов у цій частині задовольнити.
На думку позивачки, суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального права, тобто неправильно застосували норми Закону України "Про державну службу".
Позивачка зазначає, що відповідно до визначення законодавчого поняття "прогул", наявної судової практики Верховного Суду, прогулом без поважних причин визнається не просто відсутність працівника (державного службовця) протягом певного часу на своєму робочому місці, але і безпосереднє невиконання у цей час своїх трудових (службових) обов`язків. Якщо особа навіть була відсутня на своєму безпосередньому робочому місці, але протягом робочого дня виконувала свої трудові (службові) обов`язки, то така відсутність не може вважатися прогулом без поважних причин (ухвала Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 10 травня 2017 року у справі №704/1353/15-ц, постанова Верховного Суду від 16 серпня 2018 року у справі №461/4469/16-ц).
Як вказує позивачка, на підставі пункту 4 рішення сесії Сумської обласної ради від 2 березня 2018 року "Про ліквідацію Комунального закладу Сумської обласної ради - Штепівської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату Лебединського району" та згідно наказу Управління майном Сумської обласної ради від 5 березня 2018 року №53 "Про утворення комісії з припинення комунального закладу Сумської обласної ради - Штепівської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату Лебединського району шляхом ліквідації", за згодою директора Департаменту освіти і науки Сумської обласної державної адміністрації Гробової Вікторії Павлівни позивачка була призначена головою ліквідаційної комісії з припинення комунального закладу освіти Сумської обласної ради - Штепівської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату Лебединського району. Тобто, позивачка поряд зі своїми основними службовими обов`язками у Департаменті освіти і науки Сумської обласної державної адміністрації в основний робочий час додатково виконувала обов`язки голови комісії з припинення (ліквідації) вказаного комунального закладу освіти, що не заперечується іншими учасниками справи.
Також позивачка посилається на те, що дозвіл на виїзд до міста Лебедин 28 вересня 2018 року вона отримала через помічника керівника Департаменту освіти і науки Сумської ОДА Малич Т.Г. у телефонному режимі, яка, зокрема, зазначила, що директор Департаменту погодила питання цієї поїздки.
До того ж позивачка вважає, що навіть якщо незважаючи на виконання нею додаткових обов`язків голови ліквідаційної комісії припустити, що вона не мала права без письмового наказу виїжджати до міста Лебедин, то це можна розглядати лише як порушення правил документування, внутрішнього трудового розпорядку, але ні в якому разі не як прогул.
Відповідач Департамент освіти і науки Сумської ОДА надав суду свій відзив на касаційну скаргу, в якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги і залишити оскаржувані судові рішення без змін. Зазначає, що позивачка підпорядкована директору Департаменту і звітує безпосередньо йому. Виконання позивачкою обов`язків голови ліквідаційної комісії одночасно зі своїми основними службовими обов`язками не передбачає того, що під час виконання цих функцій на позивачку не поширюються внутрішні локальні правові акти. Виконання позивачкою окремих обов`язків, не передбачених посадовою інструкцією, на громадських засадах можливе, але без порушення вимог законодавства про працю і Закону України "Про державну службу" на основній роботі. Виконання функцій голови ліквідаційної комісії не передбачено посадовою інструкцією позивачки, проте на період їх виконання вона продовжує бути штатним працівником Департаменту освіти і науки Сумської ОДА й не позбавлена обов`язку повідомляти про причини своєї відсутності на роботі безпосереднього керівника в особі директора Департаменту, а не його помічника чи інших працівників установи.
Також відповідач вважає, що самовільне залишення позивачкою постійного місця служби з метою виконання інших, не охоплених посадовими обов`язками, функцій не може розцінюватися як поважна причина відсутності на службі.
Інші учасники справи не надали суду своїх відзивів на касаційну скаргу.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 працює на посаді заступника директора Департаменту освіти і науки Сумської ОДА - начальника управління дошкільної, загальної середньої та інклюзивної освіти, позашкільної та виховної роботи, є державним службовцем (том 1, а.с.17), відповідно до посадової інструкції підпорядковується директору Департаменту освіти і науки Сумської ОДА (том 1, а.с.40-43).
17 грудня 2018 року директором Департаменту освіти і науки Сумської ОДА Гробовою В.П. видано наказ №89-К/С про накладення на позивачку дисциплінарного стягнення у виді догани за відсутність на службі 28 вересня 2018 року у зв`язку із самовільним виїздом до міста Лебедин, що кваліфіковано як прогул (том 1, а.с.34).
Також судами встановлено, що відповідно до рішення Сумської обласної ради від 2 березня 2018 року було припинено діяльність юридичної особи - комунального закладу Сумської обласної ради - Штепівської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату Лебединського району - шляхом ліквідації, доручено Управлінню майном Сумської обласної ради спільно з Департаментом освіти і науки Сумської ОДА утворити комісію з ліквідації цього комунального закладу (том 1, а.с.20).
Наказом Управління майном Сумської обласної ради від 5 березня 2018 року №53 утворено комісію з припинення вказаного комунального закладу, головою комісії призначено позивачку ОСОБА_1 (том 1, а.с.21).
28 вересня 2018 року позивачка була відсутня на роботі у Департаменті освіти і науки Сумської ОДА й перебувала у реєстраційному відділі Лебединської міської ради на прийомі у державного реєстратора з питань, пов`язаних з ліквідацією вказаного закладу освіти.
Не погодившись із наказом директора Департаменту освіти і науки Сумської ОДА Гробової В.П. від 17 грудня 2018 року №89-К/С "Про накладення дисциплінарного стягнення", ОСОБА_1 звернулась до суду з цим позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Відповідно до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, визначає Закон України "Про державну службу".
Відповідно до частини другої статті 1 цього Закону державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
Пунктом 10 частини першої статті 2 Закону України "Про державну службу" встановлено, що службова дисципліна - це неухильне додержання Присяги державного службовця, сумлінне виконання службових обов`язків та правил внутрішнього службового розпорядку.
Відповідно до статті 5 Закону України "Про державну службу" правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Правила що регулюють підпорядкування державного службовця та виконання наказу (розпорядження), доручення передбачені статтею 9 Закону України "Про державну службу", відповідно до якої, зокрема, державний службовець під час виконання посадових обов`язків діє у межах повноважень, визначених законом, і підпорядковується своєму безпосередньому керівнику або особі, яка виконує його обов`язки. Державний службовець зобов`язаний виконувати накази (розпорядження), доручення керівника, видані в межах його повноважень, крім випадків, передбачених частиною шостою цієї статті. Наказ (розпорядження), доручення має містити конкретне завдання, інформацію про його предмет, мету, строк виконання та особу, відповідальну за виконання. Наказ (розпорядження) має бути письмовим, а доручення може бути письмовим або усним.
Відповідно до пунктів 1, 4, 7 статті 47 Закону України "Про державну службу" правилами внутрішнього службового розпорядку державного органу визначаються, зокрема, початок та кінець робочого часу державного службовця; порядок доведення до відома державного службовця нормативно-правових актів, наказів (розпоряджень) та доручень із службових питань; порядок повідомлення державним службовцем про його відсутність на службі.
Правила внутрішнього службового розпорядку затверджуються загальними зборами (конференцією) державних службовців державного органу за поданням керівника державної служби і виборного органу первинної профспілкової організації (за наявності) на основі типових правил.
Глава 1 розділу VIІІ Закону України "Про державну службу" визначає сутність службової дисципліни у державному органі. Так, відповідно до частини 1 статті 61 цього Закону службова дисципліна забезпечується, серед іншого, шляхом дотримання у службовій діяльності вимог цього Закону та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби та виконання правил внутрішнього службового розпорядку.
Згідно з частиною 1 статті 64 вказаного Закону за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
Підстави для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності передбачені статтею 65 Закону України "Про державну службу". Так, підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
Відповідно до пункту 12 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу" дисциплінарним проступком є, зокрема, прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин.
Державний службовець не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності, якщо минуло шість місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку, не враховуючи час тимчасової непрацездатності державного службовця чи перебування його у відпустці, або якщо минув один рік після його вчинення, або постановлення відповідної окремої ухвали суду (частина третя статті 65 Закону).
Види дисциплінарних стягнень та загальні умови їх застосування передбачені статтею 66 Закону України "Про державну службу". Зокрема, до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.
У разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4, 5, 12 та 15 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єктом призначення або керівником державної служби такому державному службовцю може бути оголошено догану.
Як встановили суди першої й апеляційної інстанцій, зборами державних службовців Департаменту освіти і науки Сумської ОДА затверджені Правила внутрішнього службового розпорядку Департаменту освіти і науки Сумської обласної державної адміністрації (том 1, а.с.245-249).