ПОСТАНОВА
Іменем України
12 березня 2020 року
Київ
справа №826/8975/16
адміністративне провадження №К/9901/33366/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
при секретарі судового засідання: Кучер Р.В.,
за участю:
представника відповідача Пуленця А.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні
за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України
на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 січня 2017 року (головуючий суддя - Аблов Є.В., судді: Погрібніченко І.М., Шулежко В.П.)
та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року (головуючий суддя - Федотов І.В., судді: Ісаєнко Ю.А., Оксененко О.М.)
у справі №826/8975/16
за позовом Славутської міської ради Хмельницької області
до Кабінету Міністрів України
про визнання протиправною бездіяльності.
I. РУХ СПРАВИ
1. У червні 2016 року Славутська міська рада Хмельницької області звернулася до суду з вказаним позовом, в якому просила визнати протиправною бездіяльність відповідача, який всупереч вимог статей 21 - 22, пункту 6 статті 116, статті 117 Конституції України, пунктів 1, 2 частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", пунктів 5, 6 статті 102 Бюджетного кодексу України не вжив (не прийняв) жодних заходів, дій та/або рішень на розробку проекту закону про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" в частині надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію пільг за пільговий проїзд окремих категорій громадян.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що відповідач, проявляючи протиправну бездіяльність, всупереч вимог чинного законодавства, не вжив заходів та не прийняв рішень (проектів) по унеможливленню звуження прав пільгових категорій громадян на безкоштовний проїзд на автобусних маршрутах загального користування.
3. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 січня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року, адміністративний позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України, що полягає у невжитті заходів щодо розробки проекту закону про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" в частині надання субвенції з Державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію пільг за пільговий проїзд окремих категорій громадян. Стягнуто з Державного бюджету України на користь Славутської міської ради Хмельницької області судові витрати у розмірі 1 378 грн за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України.
4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів, відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.
5. У запереченні на касаційну скаргу представник позивача, посилаючись на законність рішень судів попередніх інстанцій, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів - без змін.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами встановлено, що 21 січня 2016 року Славутською міською радою прийнято рішення №2-4/2016 "Про внесення змін до бюджету міста Славута на 2016 рік". Відповідно до пункту 9 цього рішення, Славутська міська рада вирішила звернутися до Кабінету Міністрів України, Верховної Ради України, Хмельницької обласної ради, народного депутата України Мацоли Р.Р., Асоціації міст України зі зверненням щодо проблемних питань формування та виконання місцевих бюджетів.
7. В тексті звернення доданого до рішення від 21 січня 2016 року №2-4/2016 Міський голова Сидор В.Б. звернув увагу на факт відмови держави профінансувати за рахунок Державного бюджету України гарантовані нею пільгові перевезення окремих категорій громадян та покладання такого обов`язку на місцеві бюджети, що призводить до дефіциту місцевого бюджету. У зв`язку з чим, просив забезпечити повне фінансування таких перевезень, з урахуванням кредиторської заборгованості за 2015 рік, або застосувати альтернативні варіанти вирішення проблеми: шляхом монетаризації (адресного виділення) пільг або ж їх відміни.
8. Копія вказаного рішення направлена на адресу Прем`єр-Міністра України Яценюка А.П. разом із супровідним листом Славутської міської ради від 27 січня 2016 року №04-29/252. Факт отримання цього звернення відповідач не заперечував.
9. Відповідачем не надано документальні докази реагування на звернення Славутської міської ради та відомості про розгляд вказаного звернення не повідомив.
10. За даними листів Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Славутської міської ради від 29 вересня 2016 року №24.01-45/3162 і №24.01-45/3163, попередньо субвенція з державного бюджету місцевому бюджету по місту Славута на перевезення пільгової категорії населення міським автомобільним транспортом загального користування за 2014 рік становила 859 908 грн, за 2015 рік - 1 210 128 грн. За дев`ять місяців 2016 року перевізникам на міських маршрутах загального користування здійснено перевезення пільгової категорії населення на загальну суму 1 037 389 грн, з них 450 000 грн відшкодовано перевізникам за рахунок місцевого бюджету (на підставі рішень сесій Ради від 26 лютого 2016 року №8-5/2016 та від 29 липня 2016 року №2-10/2016), а 587 389 грн обліковується як заборгованість станом на 1 жовтня 2016 року.
11. Станом на день звернення позивача з вказаним позовом, зміни до Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" в частині надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію пільг за пільговий проїзд окремих категорій громадян внесені не були.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Задовольняючи позов суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що Кабінет Міністрів України, як державний орган, який визначає порядок та умови надання з державного бюджету місцевим бюджетам субвенцій (міжбюджетних трансфертів) та володіє законодавчою ініціативою, має повноваження на підготовку проектів законів про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України" з питань, що стосуються таких субвенцій.
13. Відповідачем не надано суду жодних документальних доказів на підтвердження факту прийняття ним актів про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" в частині надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам у вигляді компенсації пільг за пільговий проїзд окремих категорій громадян, та/або вчинення дій щодо підготовки такого проекту відповідно до встановленої законом процедури, в тому числі шляхом надання вказівок відповідним міністерствам.
14. У зв`язку з чим, суди дійшли висновку про допущення відповідачем протиправної бездіяльності, що полягає у невжитті заходів на підготовку проекту закону про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" в частині надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15. В обґрунтування касаційної скарги відповідач зазначив, що рішення судів попередніх інстанцій прийняті з порушенням норм процесуального права та невірним застосуванням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи та ухвалення незаконних рішень, а тому вони підлягають скасуванню.
16. Зокрема вказує, що положення статей 97 і 102 Бюджетного кодексу України свідчать про дискреційний характер його повноважень щодо визначення та перерозподілу субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам, в частині надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян та є правом а не обов`язком Уряду.
17. Також зазначив, що порядок внесення змін до закону про Державний бюджет України визначено главою 9 Бюджетного кодексу України. А саме, частиною третьою статті 52 Бюджетного кодексу України передбачено, що проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Міністерства фінансів України (крім поданих Кабінетом Міністрів України проектів законів, розробником яких є Міністерство фінансів України).
18. Крім того, право подавати до Верховної Ради України проекти законів про внесення змін до Закону про Державний бюджет України мають усі суб`єкти права законодавчої ініціативи, визначені в частині першій статті 93 Конституції України.
19. Судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми статей 35, 36, 37, 44, 102 Бюджетного кодексу України, внаслідок чого були зроблені помилкові висновки щодо бездіяльності Уряду, що полягає у невжитті заходів щодо розробки проекту закону про внесення змін до Закону України "Про державний бюджет України на 2016 рік" в частині надання субвенцій з Державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію пільг за пільговий проїзд окремих категорій громадян, що призвело до внесення незаконних та необґрунтованих рішень.
20. Вважає, що суди попередніх інстанцій під час розгляду справи не надали юридичної оцінки всім доказам, якими він обґрунтовував свої заперечення та не надали належного обґрунтування причини їх відхилення та свідчить про те, що суди не здійснили всебічного, повного та об`єктивного дослідження доказів, наданих ним.
21. У судовому засіданні представник відповідача доводи касаційної скарги підтримав з підстав, викладених в ній та просив її задовольнити.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
23. Відповідно до статті 32 Бюджетного кодексу України Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України. За складання проекту закону про Державний бюджет України, визначення основних організаційно-методичних засад бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення проекту Державного бюджету України та прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, відповідає Міністерство фінансів України.