ПОСТАНОВА
Іменем України
13 березня 2020 року
Київ
справа № 823/842/17
адміністративне провадження № К/9901/51924/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 803/842/17
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Черкаській області про визнання незаконним та скасування наказу, поновлення на службі,-
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 11 січня 2018 року, ухвалене у складі головуючого судді Рідзеля О.А.,
на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року, ухвалену колегією у складі головуючого судді Лічевецького І.О., суддів Земляної Г.В., Мельничука В.П.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У травні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Черкаській області (далі - відповідач, ГУПН в Черкаській області) в якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просив:
1.1.визнати незаконним та скасувати наказ ГУПН в Черкаській області від 25 травня 2017 року № 1390 в частині притягнення його до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення зі служби в поліції;
1.2.поновити його на службі в поліції на посаді начальника Корсунь-Шевченківського відділення поліції Звенигородського відділу поліції ГУПН в Черкаській області з 25 травня 2017 року.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує на те, що вказаний наказ є незаконним. Позивач зазначив, що його пояснення, відібрані під час проведення службового розслідування, ніяким чином спростовані не були. Так, позивач надав пояснення про те, що він не отримував ніякої неправомірної вигоди від ОСОБА_2, свою вину у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною 3 статті 368 КК України, він не визнавав і свою невинуватість доводити не збирався. Висновки службового розслідування щодо відсутності його на робочому місці у період з 22 до 25 травня 2017 року не відповідають дійсності. У цей період позивач перебував на робочому місці, де передавав справи на період відсторонення його від посади за ухвалою Придніпровського районного суду м. Черкаси від 18 травня 2017 року. З приводу відсутності на роботі, пояснення у позивача під час службового розслідування не відбиралися. Так само і не відбирались пояснення щодо використання службового автомобіля у власних цілях.
2.1. Позивач зазначив, що матеріали службового розслідування не містять беззаперечних доказів отримання неправомірної вигоди та інших порушень службової дисципліни. Більше того у кримінальному провадженні № 42017250000000060 відносно нього не ухвалено обвинувального вироку, а тому висновок про причетність позивача до будь-якого злочину є безпідставним.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 11 січня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року, у задоволенні адміністратвиного позову відмовлено.
4. Відмовляючи в задоволенні адміністратвиного позову суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, вказав на те, що під час службового розслідування не здобуто жодних доказів використання позивачем 16 травня 2017 року службового автомобіля ЗАЗ Део-Ланос НОМЕР_1 у власних цілях.
4.1. Водночас проведеним службовим розслідуванням доведено наявність у діях позивача складу дисциплінарного проступку яке полягало у не повідомленні та не реєстрації виявленого факту вчинення ОСОБА_2 адміністратвиного правопорушення (продаж паливно-мастильних матеріалів без державної реєстрації як суб`єкта господарювання та без одержання відповідної ліцензії). Зазначене є порушенням вимог пунктів 4, 5 розділу ІІ Інструкції про порядок ведення єдиного обліку в органах поліції заяв і повідомлень про вчиненні кримінальні та інші події, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ від 06 листопада 2015 року № 1377 та підпунктів 3.2.3, 3.2.9 пункту 3.2. Інструкції з організації реагування органів внутрішніх справ на повідомлення про кримінальні правопорушення, інші правопорушення, надзвичайні ситуації та інші події, затверджені наказом Міністерства внутрішніх справ від 22 жовтня 2012 року № 940.
4.2. Також під час службового розлідування встановлено та підтверджується наявними в матеріалах справи доказами, що у період з 22 по 25 травня 2017 року позивач був відсутній на службі. Копія журналу реєстрації місцезнаходження за межами підрозділу керівництва Корсунь-Шевченківського ВП не є належним доказом перебування позивача на службі, оскільки оригіналу такого журналу не існує, а особа, яка виготовила цю копію притягнута до дисциплінарної відповідальності. Будь-яких інших належних доказів на підтвердження факту перебування позивача на службі матеріали справи не містять.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
5. У травні 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1, в якій він просить рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 11 січня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року скасувати, а справу направити на новий розгляд.
6. В обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує на те, що судами першої та апеляційної інстанції порушено норми матеріального і процесуального права. Посилаючись на рішення Європейського суду з прав людини у справі Угорського об`єднання громадських свобод проти Угорщини від 14 квітня 2009 року та на справу "Проніна проти України" від 18 липня 2006 року позивач зазначив про порушення судами першої та апеляційної інстанції норм Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
6.1. Скаржник вказує на те, що хоча судом першої інстанції не підтверджено використання ним службового автомобіля ЗАЗ "Део-Ланос" р.н. НОМЕР_1, однак судом не було належним чином з`ясовано усіх обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні. Допитаний в судовому засіданні свідок ОСОБА_3 взагалі не відображені, хоча його показання фактично повністю спростовують підстави його звільнення. Суд апеляційної інстанції хоча і ухвалено рішення про повторний допит цього свідка, такий допит проведено не було. Крім того, судом апеляційної інстанції не надано належної оцінки копії журналу реєстрації місцезнаходження керівництва Корсунь-Шевченківського ВП, з якого вбачається, що позивач у період з 22 по 25 травня 2017 року перебував на службі. А суд першої інстанції залишив поза увагою цей журнал взагалі.
6.2. Судами першої та апеляційної інстанцій залишено поза увагою те, що підставою для проведення службового розслідування був факт притягнення позивача до кримінальної відповідальності, а не акти за періоди з 22 по 25 травня 2017 року. Суд апеляційної інстанції залишив поза увагою доводи позивача щодо невідповідності висновків службового розслідування в частині невиходу позивача на роботу у період з 22 по 25 травня 2017 року та приховуванням адміністративного правопорушення, пов`язаного з незаконною господарською діяльністю ОСОБА_2
6.3. На думку скаржника, судами першої та апеляційної інстанцій не було встановлено за яке саме порушення (невихід на роботу у період з 22 по 25 травня 2017 року чи приховування адміністратвиного правопорушення) на позивача накладено стягнення у вигляді звільнення зі служби в поліції. Також судами попередніх інстанцій не взято до уваги пояснення позивача про те, що в діях ОСОБА_2 був відсутній склад адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 164 КУпАП.
6.4. На думку скаржника, наведені ним мотиви та відсутність об`єктивного аналізу судами змісту його позовної заяви, пояснень позивача, відсутність жодної відповіді з боку судів на його аргументи та відсутність належних мотивів щодо своїх рішень вказують на те, що оскаржувані рішення по даній справі порушують його право на справедливий розгляд, захист прав та інтересів судом (статті 55 Конституції України, частини 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод).
7. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г., від 01 червня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
8. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 червня 2019 року, який здійсненого на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 05 червня 2019 року № 636/0/78 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Білоуса О.В. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
9. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 12 березня 2020 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду у попереднє судове засідання відповідно до вимог частини 1 статті 343 КАС України.
Позиція інших учасників справи
10. Від відповідача заперечень на касаційну скаргу не надійшло, що відповідно до положень статті 338 КАС України не є перешкодою для касаційного перегляду оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанції.
Установлені судами фактичні обставини справи
11. Наказом № 214 о/с від 06 грудня 2016 року ОСОБА_1 призначено на посаду начальника Корсунь-Шевченківського відділення поліції Звенигородського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Черкаській області.
12. У зв`язку з реєстрацією в Єдиному реєстрі досудових розслідувань відомостей про скоєння службовими особами Корсунь-Шевченківського відділення поліції Звенигородського відділу поліції кримінального правопорушення, наказом Головного управління Національної поліції в Черкаській області № 1311 від 16 травня 2017 року призначено службове розслідування та проведення службового розслідування і відсторонення від виконання обов`язків начальника Корсунь-Шевченківського відділення поліції Звенигородського відділу поліції ГУНП підполковника поліції ОСОБА_1 .
13. Висновок службового розслідування затверджено начальником Головного управління Національної поліції в Черкаській області 25 травня 2017 року.
14. Службовим розслідуванням встановлено, що позивача затримано працівниками Черкаського управління ДВБ НП України спільно із співробітниками УСБУ в Черкаській області та прокуратури Черкаської області під час отримання неправомірної вигоди.
15. Підставою для затримання ОСОБА_1 стало звернення ОСОБА_2 про вимагання позивачем неправомірної вигоди за те, що останній не буде притягнутий до адміністративної відповідальності за незаконну торгівлю паливно-мастильними матеріалами.
16. 17 травня 2017 року позивачеві повідомлено про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною 3 статті 368 КК України, а ухвалою Придніпровського районного суду м. Черкаси від 18 травня 2017 року відносно нього обрано запобіжний захід у вигляді тримання під вартою строком 60 днів з правом внесення застави в сумі 48 000 грн.
17. Згідно отриманих в ході службового розслідування пояснень ОСОБА_2, останній приблизно в середині березня - на початку квітня 2017 року звернувся до позивача з приводу безперешкодної торгівлі паливно-мастильними матеріалами. ОСОБА_1 дав йому чітко зрозуміти, що така діяльність буде коштувати 3 000 грн. на місяць, а в іншому випадку його буде притягнуто до адміністративної відповідальності. Кошти він сплачував двічі на місяць по 1 500 грн., проте в подальшому, у зв`язку з вимаганням зі сторони ОСОБА_1, звернувся до прокуратури.
18. Відповідно до статті 164 Кодексу України про адміністративні правопорушення провадження господарської діяльності без державної реєстрації як суб`єкта господарювання або без одержання ліцензії є адміністративним правопорушенням.
19. За результатами службового розслідування встановлено, що ОСОБА_1, достовірно знаючи, що ОСОБА_4 вчиняє адміністративне правопорушення не вжив заходів щодо його запобігання та припинення, сприяючи при цьому незаконній господарській діяльності.
20. Службовим розслідуванням також встановлено, що позивач у робочий час використав службовий автомобіль у власних цілях, чим порушив вимоги Інструкції по експлуатації транспортних засобів ГУНП, затвердженої наказом № 122 від 27 січня 2016 року.
21. Згідно довідки від 19 травня 2017 року № 715-04/17 на поточний рахунок ТУ ДСА України у Черкаській області 18 травня 2017 року надійшли кошти в сумі 48 000 грн. в якості застави за ОСОБА_1 .
22. Відповідно до пункту 3 статті 91 Закону України "Про Національну поліцію" для поліцейських установлюється п`ятиденний робочий тиждень з двома вихідними днями.
23. Проте, у період з 22 травня 2017 року по 25 травня 2017 року позивач був відсутній на службі без поважної причини, тобто допустив прогул.
24. Згідно з висновком службового розслідування за грубе порушення службової дисципліни і законності, ОСОБА_1 підлягає звільненню зі служби.
25. Наказом "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності окремих поліцейських Корсунь-Шевченківського відділення поліції Звенигородського відділу поліції ГУНП" № 1390 від 25 травня 2017 року за порушення службової дисципліни і законності, порушення вимог статтями 1, 8 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, функціональних обов`язків, вимог Закону України "Про Національну поліцію", Правил етичної поведінки поліцейських, пунктів 4, 5, 17 Інструкції про порядок ведення єдиного обліку в органах поліції заяв і повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення та інші події, Інструкції з організації реагування органів внутрішніх справ на кримінальні правопорушення, інші правопорушення, надзвичайні ситуації та інші події, Інструкції по експлуатації транспортних засобів ГУНП, що полягає у відсутності дій щодо своєчасного попередження, припинення адміністративного правопорушення, пов`язаного із незаконною господарською діяльністю гр. ОСОБА_2 приховуванні від єдиного обліку вказаного факту, а також використанні службового автомобіля не за прямим штатним призначенням, прогули з 22 до 25 травня 2017 року, що суттєво підриває імідж та репутацію поліції в цілому, тобто вчинення проступків, які не сумісні з перебуванням на службі, ОСОБА_1 звільнено зі служби в поліції.
26. На реалізацію цього наказу відповідачем 26 травня 2017 року видано наказ №141 о/с, яким позивача звільнено зі служби на підставі пункту 6 частини 1 статті 77 Закону України "Про Національну поліцію".
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права й акти їх застосування
27. Статтею 3 Закону України "Про Національну поліцію" від 02 липня 2015 року № 580-VIII (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі-Закон № 580-VIII) визначено, що у своїй діяльності поліція керується Конституцією України, міжнародними договорами України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, цим та іншими законами України, актами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також виданими відповідно до них актами Міністерства внутрішніх справ України, іншими нормативно-правовими актами.
28. Відповідно до частини 2 статті 19 Закону № 580-VIII підстави та порядок притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності, а також застосування до поліцейських заохочень визначаються Дисциплінарним статутом Національної поліції України, що затверджується законом.
29. Частиною 9 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв`язку з прийняттям Закону України "Про Національну поліцію" від 23 грудня 2015 року № 901-VIII на поліцейських поширено дію Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, до набрання чинності Законом України "Про Дисциплінарний статут Національної поліції". Закон набрав чинності 28 грудня 2015 року.
30. Законом України від 22 лютого 2006 року № 3460-IV затверджено Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України, який визначає сутність службової дисципліни, обов`язки осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України (далі - особи рядового і начальницького складу) стосовно її дотримання, види заохочень та дисциплінарних стягнень, порядок і права начальників щодо їх застосування, а також порядок оскарження дисциплінарних стягнень (далі - Дисциплінарний статут в редакції станом на 16 травня 2013 року).
31. Відповідно до статті 1 Дисциплінарного статуту службова дисципліна - це дотримання особами рядового і начальницького складу Конституції і законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів та інших нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, підпорядкованих йому органів і підрозділів та Присяги працівника органів внутрішніх справ України.
32. Приписами статті 5 Дисциплінарного статуту передбачено, що за вчинення дисциплінарних проступків особи рядового і начальницького складу несуть дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом. Особи рядового і начальницького складу, яких в установленому законодавством порядку притягнуто до адміністративної, кримінальної або матеріальної відповідальності, водночас можуть нести і дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом. Особи рядового і начальницького складу не несуть дисциплінарної відповідальності в разі, якщо шкода завдана правомірними діями внаслідок сумлінного виконання наказу начальника або виправданого за конкретних умов службового ризику.
33. Частиною 1 статті 7 Дисциплінарного статуту визначено, що службова дисципліна базується на високій свідомості та зобов`язує кожну особу рядового і начальницького складу: дотримуватися законодавства, неухильно виконувати вимоги Присяги працівника органів внутрішніх справ України, статутів і наказів начальників; захищати і охороняти від протиправних посягань життя, здоров`я, права та свободи громадян, власність, довкілля, інтереси суспільства і держави; поважати людську гідність, виявляти турботу про громадян і бути готовим у будь-який час надати їм допомогу; дотримуватися норм професійної та службової етики; берегти державну таємницю; у службовій діяльності бути чесною, об`єктивною і незалежною від будь-якого впливу громадян, їх об`єднань та інших юридичних осіб; стійко переносити всі труднощі та обмеження, пов`язані зі службою; постійно підвищувати свій професійний та культурний рівень; сприяти начальникам у зміцненні службової дисципліни, забезпеченні законності та статутного порядку; виявляти повагу до колег по службі та інших громадян, бути ввічливим, дотримуватися правил внутрішнього розпорядку, носіння встановленої форми одягу, вітання та етикету; з гідністю і честю поводитися в позаслужбовий час, бути прикладом у дотриманні громадського порядку, припиняти протиправні дії осіб, які їх учиняють; берегти та підтримувати в належному стані передані їй в користування вогнепальну зброю, спеціальні засоби, майно і техніку.
34. Відповідно до статті 8 Дисциплінарного статуту начальник несе персональну відповідальність за стан службової дисципліни і повинен постійно його контролювати. Начальник зобов`язаний бути прикладом у дотриманні законності, службової дисципліни, бездоганному виконанні вимог Присяги працівника органів внутрішніх справ України, статутів, наказів, норм моралі, професійної та службової етики, розвивати і підтримувати в підлеглих свідоме ставлення до виконання службових обов`язків, честь і гідність, заохочувати розумну ініціативу, самостійність, старанність у службі, уміло застосовувати заходи дисциплінарного впливу. Особливу увагу начальник повинен приділяти вивченню індивідуальних якостей підлеглих, дотриманню статутних відносин між ними, створенню здорового морально-психологічного клімату в колективі, його згуртуванню, своєчасному запобіганню порушенням службової дисципліни та виявленню причин їх учинення, формуванню нетерпимого ставлення до порушників, враховуючи при цьому думку колективу та громадськості. Начальник зобов`язаний попередити про неприпустимість порушення службової дисципліни, а в разі вчинення підлеглим таких діянь за необхідності накласти на винного дисциплінарне стягнення або порушити клопотання про накладення стягнення старшим прямим начальником. Старші за званням та посадою в усіх випадках зобов`язані вимагати від молодших дотримання службової дисципліни, зокрема, правил внутрішнього розпорядку, носіння встановленої форми одягу, вітання та етикету.
35. Частиною 1 статті 64 Закону № 580-VIII передбачено, що особа, яка вступає на службу в поліції, складає Присягу на вірність Українському народові такого змісту: "Я, (прізвище, ім`я та по батькові), усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю вірно служити Українському народові, дотримуватися Конституції та законів України, втілювати їх у життя, поважати та охороняти права і свободи людини, честь держави, з гідністю нести високе звання поліцейського та сумлінно виконувати свої службові обов`язки".
36. Відповідно до частини 1 статті 18 Закону № 580-VIII поліцейський зобов`язаний: 1) неухильно дотримуватися положень Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність поліції, та Присяги поліцейського; 2) професійно виконувати свої службові обов`язки відповідно до вимог нормативно-правових актів, посадових (функціональних) обов`язків, наказів керівництва; 3) поважати і не порушувати прав і свобод людини; 4) надавати невідкладну, зокрема домедичну і медичну, допомогу особам, які постраждали внаслідок правопорушень, нещасних випадків, а також особам, які опинилися в безпорадному стані або стані, небезпечному для їхнього життя чи здоров`я; 5) зберігати інформацію з обмеженим доступом, яка стала йому відома у зв`язку з виконанням службових обов`язків; 6) інформувати безпосереднього керівника про обставини, що унеможливлюють його подальшу службу в поліції або перебування на займаній посаді.
37. Статтею 2 Дисциплінарного статут визначено, що дисциплінарний проступок - це невиконання чи неналежне виконання особою рядового або начальницького складу службової дисципліни.
38. Статею 12 Дисциплінарного Статуту передбачено, що на осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ за порушення службової дисципліни можуть накладатися такі види дисциплінарних стягнень: 1) усне зауваження; 2) зауваження; 3) догана; 4) сувора догана; 5) попередження про неповну посадову відповідність; 6) звільнення з посади; 7) пониження в спеціальному званні на один ступінь; 8) звільнення з органів внутрішніх справ.
39. Частиною 1 статті 14 Дисциплінарного статуту з метою з`ясування всіх обставин дисциплінарного проступку, учиненого особою рядового або начальницького складу, начальник призначає службове розслідування.
40. Службове розслідування відповідно до пункту 1.2 Інструкції про порядок проведення службових розслідувань в органах внутрішніх справ України, затвердженій Міністерством внутрішніх справі від 12 березня 2013 року № 230 (чинного в редакції чинній 12 березня 2013 року, далі - Інструкція № 230) - це комплекс заходів, які здійснюються у межах компетенції з метою уточнення причин і умов подій, що стали підставою для призначення службового розслідування, ступеня вини особи (осіб), якою (якими) вчинено дисциплінарний проступок, а також з`ясування інших обставин.