ПОСТАНОВА
Іменем України
11 березня 2020 року
м.Київ
справа №640/8504/19
провадження №К/9901/29911/19, К/32223/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Єзерова А.А., суддів Желєзного І.В., Стародуба О.П.,
Секретар судового засідання - Босак О.І.
за участі представників учасників процесу:
від позивача: Сурник В.М.
від відповідача: Загородній В.С., Коренчук О.М.
від третьої особи: Бєліков В.О., Бусюкін І.А.
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційними скаргами Акціонерного товариства "Укрпошта" і Міністерства інфраструктури України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.07.2019 (суддя Каракашьян С.К.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.09.2019 (головуючий суддя Собків Я.М., судді Ганечко О.М., Земляна Г.В.)
у справі №640/8504/19
за позовом Громадської організації "Громадський рух Сергія Коровченка "Оновлення"
до Міністерства інфраструктури України
третя особа: Акціонерне товариство "Укрпошта"
про визнання протиправним та нечинним наказу, зобов`язання вчинити дії, установив:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У травні 2019 року Громадська організація "Громадський рух Сергія Коровченка "Оновлення" звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Міністерства інфраструктури України, третя особа: Акціонерне товариство "Укрпошта" (далі - АТ "Укрпошта", в якій просила суд визнати протиправним та нечинним наказ Міністерства інфраструктури України від 14.12.2017 № 442 "Про затвердження Стратегічного плану розвитку публічного акціонерного товариства "Укрпошта" на період до 2021 року" з дня, наступного після його прийняття; зобов`язати Міністерство інфраструктури України вчинити дії, спрямовані на відновлення роботи стаціонарних відділень поштового зв`язку AT "Укрпошта", замінених пересувними відділеннями поштового зв`язку, у населених пунктах з населенням менше 2000 людей.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржений наказ порушує принцип рівності споживачів поштових послуг, а також такий наказ було прийнято з порушенням порядку прийняття, обговорення та оприлюднення.
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.07.2019 у справі № 640/8504/19 позов задоволено частково, визнано протиправним та нечинним наказ Міністерства інфраструктури України від 14.12.2017 № 442 "Про затвердження Стратегічного плану розвитку публічного акціонерного товариства "Укрпошта" на період до 2021 року в частині затвердження запровадження мобільних відділень в селах з населенням менше 2000 жителів; зобов`язано Міністерство інфраструктури України вчинити дії щодо відновлення роботи стаціонарних відділень поштового зв`язку АТ "Укрпошта", замінених пересувними відділеннями поштового зв`язку на виконання наказу від 14.12.2017 № 442 "Про затвердження Стратегічного плану розвитку публічного акціонерного товариства "Укрпошта". У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.09.2019 у справі №640/8504/19 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.07.2019 залишено без змін.
5. АТ "Укрпошта" і Міністерство інфраструктури України з вищевказаними судовими рішеннями не погодилися, тому звернулися до Верховного Суду з касаційними скаргами, в яких просять скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.07.2019 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.09.2019 у справі №640/8504/19 та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
6. Ухвалами Верховного Суду від 06.11.2019 та від 26.12.2019 відкрито касаційні провадження за вказаними касаційними скаргами.
7. 11.12.2019 до Верховного Суду від АТ "Укрпошта" надійшли доповнення до касаційної скарги.
8. Позивач надав Верховному Суду відзив на касаційну скаргу третьої особи, а також письмові пояснення щодо доповнень до касаційної скарги АТ "Укрпошта".
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що наказом Міністерства інфраструктури України від 14.12.2017 № 442 "Про затвердження Стратегічного плану розвитку публічного акціонерного товариства "Укрпошта" на період до 2021 року" (далі - наказ №442), відповідно до ст. 6 Закону України "Про управління об`єктами державної власності", пп. 36 п. 4 Положення про Міністерство інфраструктури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.06.2015 № 460, на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 25.11.2015 № 1227 "Про затвердження пріоритетного переліку суб`єктів господарювання державного сектору економіки, що підлягають реструктуризації, з діяльністю яких пов`язані найбільші фінансові ризики" та з метою визначення основних напрямів подальшого розвитку публічного акціонерного товариства "Укрпошта" було затверджено стратегічний план розвитку публічного акціонерного товариства "Укрпошта" на період до 2021 року.
10. Розділом 7 "Стратегічні цілі та задачі" даного стратегічного плану було, серед іншого, затверджено стратегічний напрям 4 "Досягнення операційної досконалості", яким передбачено оптимізацію функціонування мережі, розробку та впровадження оптимального способу функціонування сільського відділення, яке було сформульовано наступним чином - до кінця 2019 року всі сільські відділення в селах з населенням більше 2000 жителів будуть автоматизовані. В решті сіл - запроваджуватимуться мобільні відділення.
11. Вважаючи оскаржуваний наказ протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
12. Задовольняючи частково позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанції виходили з того, що внесення до оскаржуваного наказу положень, які є положеннями нормативно-правового та регуляторного акту, поширює на нього необхідність дотримання процедур, зокрема, процедури оприлюднення. При цьому, недотримання такої процедури є підставою для визнання нечинним акту.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНІ СКАРГИ
13. АТ "Укрпошта" у касаційній скарзі посилається на те, що суд першої інстанції неправильно застосував положення ст. 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" щодо визначення регуляторного акту та вимоги п. 1.4. Розділу І наказу Міністерства юстиції України від 12.04.2005 № 34/5 "Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів" щодо визначення нормативно-правового акту.
14. Третя особа наголошує, що наказ № 442 носить разовий характер та не має регулятивного впливу на необмежену кількість осіб, адже відповідно до цього наказу затверджено лише наміри здійснити ті чи інші дії, проте конкретних розпорядчих функцій наказ не містить. Тому, хибними є висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що наказом № 442 порушені права невизначеного кола осіб, оскільки матеріали справи свідчать про те, що права жодного користувача поштових послуг не порушені.
15. На думку АТ "Укрпошта" судом першої інстанції зроблено безпідставний висновок про те, що послуги поштового зв`язку може надавати виключно АТ "Укрпошта", а також судами не було з`ясовано, що позов подано поза межами строку на звернення до адміністративного суду.
16. За посиланням третьої особи, висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо наявності у АТ "Укрпошта" виключних прав на доставку пенсій та інших соціальних виплат не відповідають дійсності і є надуманими, оскільки доставка пенсій та інших соціальних виплат здійснюється АТ "Укрпошта" виключно на договірних засадах з місцевими органами Пенсійного фонду України, при цьому, вибір виконавця по доставці пенсій здійснюються органами, що здійснюють пенсійні та інші соціальні виплати, щороку на конкурсній основі, і стати переможцем тендеру на доставку пенсій має можливість кожен з 46 операторів поштового зв`язку. Крім того, виплату пенсій здійснюють і банківські установи, і кожен пенсіонер має можливість обрати спосіб отримання пенсій - через поштового оператора або через банківську установу.
17. АТ "Укрпошта" вважає, що суди попередніх інстанцій помилково не взяли до уваги, що господарська діяльність АТ "Укрпошта" регламентується Законом України "Про поштовий зв`язок", Правилами надання послуг поштового зв`язку, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 05.03.2009 № 270, актами Всесвітнього поштового союзу, іншими нормативно-правовими актами та здійснюється на підставі Статуту, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 14.12.2018 № 611, на принципах повної господарської самостійності та самоокупності, у зв`язку з чим АТ "Укрпошта" створює базову систему поштового зв`язку з урахуванням попиту на надані послуги та недопущення збитковості своєї господарської діяльності.
18. У доповненнях до касаційної скарги третя особа посилається на лист Державної регуляторної служби України, в якому зазначено, що наказ №442 не містить норм регуляторного характеру.
19. Міністерство інфраструктури України у касаційній скарзі зазначає про те, що, видаючи оспорюваний наказ № 442, АТ "Укрпошта" і Мінінфраструктури діяли у межах повноважень та у спосіб, визначений законодавством, у тому числі у сфері управління об`єктами державної власності.
20. Відповідач вважає, що Наказ № 442 жодним чином не впливає на права та обов`язки Громадської організації "Громадський рух Сергія Коровченка "Оновлення" як споживача послуг, у тому числі не тягне за собою будь-яких (у тому числі негативних) для позивача наслідків. Більше того, судами чітко не встановлено жодного положення оспорюваного Наказу № 442, яким би передбачалося зміна, припинення, виникнення прав та обов`язків позивача, як споживача послуг.
21. У касаційній скарзі відповідач вказує про те, що суд першої інстанції визнав протиправним та нечинним Наказ № 442 в частині затвердження запровадження мобільних відділень в селах з населенням менше 2000 жителів. Разом з тим, жодним пунктом оспорюваного наказу прийняття рішення про запровадження таких відділень не передбачено. Таким чином, суд першої інстанції визнав протиправним та нечинним наказ № 442 в неіснуючій частині, а судом апеляційної інстанції вказані порушення не усунуто. Також не враховано того, що наказ №442 є актом індивідуальної дії, що вичерпується фактом свого виконання.
22. У відзиві на касаційну скаргу позивач посилається на те, що наказ № 442 змінює загальні правила регулювання однотипних відносин - надання поштових послуг, а саме змінює правила надання таких послуг шляхом обмеження положень ч. ч. 1, 2 ст. 19 Закону України "Про поштовий зв`язок", якими закріплюються рівні права користувачів послуг поштового зв`язку, а також право на одержання поштових відправлень на свою домашню адресу та з використанням абонементних скриньок.
23. Громадська організація "Громадський рух Сергія Коровченка "Оновлення" вважає, що наказ № 442 і положення стратегічного напряму 4 "Досягнення операційної досконалості" містять всі ознаки нормативно-правового акту, встановлені в п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України. При цьому, посилання на підзаконний акт - наказ Міністерства юстиції України від 12.04.2005 №34/5 "Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів" є недоцільним.