ПОСТАНОВА
Іменем України
13 березня 2020 року
Київ
справа № 820/5886/16
адміністративне провадження № К/9901/291/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 820/5886/16
за позовом ОСОБА_1 до Державної міграційної служби України, третя особа - Головне управління Державної міграційної служби України в Харківській області про скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Державної міграційної служби України
на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2017 року, ухвалену колегією у складі суддів: головуючого судді Чалого І.С., суддів Зеленського В.В., П`янової Я.В.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У жовтні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просив скасувати рішення Державної міграційної служби України (далі - відповідач, ДМС України) від 05 жовтня 2016 року № 497-16; зобов`язати ДМС України повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач є громадянином Іраку, але не може повернутись до країни своєї громадянської належності та не бажає користуватись її захистом з причин ситуації загальнопоширеного насильства, а також через побоювання стати жертвою переслідувань з боку шиїтських угрупувань.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року, яка залишена без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2017 року, у задоволенні позову ОСОБА_1 до Державної міграційної служби України, третя особа - Головне управління Державної міграційної служби України в Харківській області про скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що з оцінки ситуації по країні громадянської належності та аналізу матеріалів особової справи позивача не підтверджується вірогідності того, що саме йому буде спричинено шкоду або страждання у разі його повернення в країну громадянської належності (Ірак) та про відсутність будь-якої дискримінації стосовно позивача. При цьому для позивача на сьогодні існує альтернатива безпечного внутрішнього переміщення за межами м.Рамаді до іракського Курдістану, а також у райони Іраку з сунітським населенням, які наразі не охоплені конфліктом з ІДІЛ. За таких обставин, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що приймаючи оскаржуване рішення про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 липня 2017 року було скасовано постанову Харківського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2017 року та справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції, оскільки суди попередніх інстанцій не врахували та не надали належної оцінки ситуації в країні походження позивача.
6. Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2017 року у задоволенні позову ОСОБА_1 до Державної міграційної служби України, третя особа - Головне управління Державної міграційної служби України в Харківській області про скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії відмовлено.
7. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідачем досліджено в повному обсязі підстави та обставини, з яким Закон України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" від 08 липня 2011 року № 3671-VI пов`язує надання статусу особи, яка потребує додаткового захисту.
9. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2017 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено. Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2017 року у справі № 820/5886/16 скасовано. Прийнято нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 до Державної міграційної служби України, третя особа - Головне управління Державної міграційної служби України в Харківській області про скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії - задоволено. Скасовано рішення Державної міграційної служби України від 05 жовтня 2016 року № 497-16. Зобов`язано Державну міграційну службу України повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
10. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи адміністративний позов, суд апеляційної інстанції виходив з того, що заявник прийняв рішення на підставі лише формального застосування норм Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" від 08 липня 2011 року № 3671-VI, не надав належної оцінки доводам позивача, внаслідок чого прийняв необґрунтоване рішення про відмову у задоволенні заяви про надання статусу біженця або особи, яка потребує додаткового захисту.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
11. 18 грудня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Державної міграційної служби України на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2017 року у справі № 820/5886/16, в якій скаржник просив скасувати оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції та залишити рішення суду першої інстанції в силі.
12. Касаційна скарга скаржника обґрунтована тим, що рішення відповідає вимогам законодавства, оскільки позивач не навів підстав, які дали б змогу вважати, що його побоювання повернення до країни громадянської належності через можливі переслідування з політичних мотивів, расових ознак, релігійного підґрунтя, національності, громадянства тощо мають реальні ознаки. Окрім того, під час розгляду заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, орган міграційної служби дійшов висновку, що заявлена позивачем інформація носить суто загальний характер і не містить відомостей про події переслідувань та утисків на батьківщині позивача особисто або членів його сім`ї за політичною, релігійною чи іншими ознаками.
13. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VІІІ).
14. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції вищевказаного Закону обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
15. У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпунктів 1, 7 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України матеріали касаційної скарги передано до Верховного Суду.
16. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
17. 19 грудня 2017 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Білоус О.В., суддів Бевзенко В.М., Данилевич Н.А.
18. Ухвалою Верховного Суду від 18 січня 2018 року відкрито касаційне провадження за вищевказаною касаційною скаргою.
19. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 червня 2019 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 04 червня 2019 року № 598/0/78-19 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Білоуса О.В. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
20. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 12 березня 2020 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду у попередньому судовому засіданні у відповідності до приписів пункту 3 частини першої статті 340 та статті 343 КАС України.
Позиція інших учасників справи
21. 02 лютого 2018 року від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому позивач просить касаційну скаргу скаржника залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції - без змін. Вказує на те, що у нього відсутня альтернатива внутрішнього переміщення на територіях у країні своєї громадянської належності, які не охоплені військовим конфліктом, оскільки на всій території Іраку залишається загальнопоширені непоодинокі випадки насильства та порушення прав людини в ситуації внутрішнього збройного конфлікту з боку шиїтських військових угрупувань.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
22. ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, є громадянином Іраку, уродженцем м. Рамаді. За національністю араб, за віросповіданням мусульманин-суніт. Через рік після закінчення 12-річної школи у 2005 році позивач приїхав на навчання до України. Закінчив підготовчий факультет та перший курс Донецького медичного університету, після чого переїхав на навчання до м. Луганськ. Навчався в Луганському медичному університеті до літа 2011 року. На канікули позивач їздив в Ірак, потім знову повернувся до України. Через академічну заборгованість не зміг продовжити навчання, через що з вересня 2011 року позивач нелегально перебуває в Україні.
23. 24 березня 2016 року за порушення правил перебування в Україні стосовно позивача складено протокол про адміністративне правопорушення (Серія ПР МХК № 112087) відповідно до частини 1 статті 203 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
24. 28 березня 2015 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, обґрунтувавши причину неможливості повернення до країни походження тим, що в його рідному місці та країні тривають військові дії. Вказував, що через свої релігійні переконання він та його родина неодноразово отримували погрози та зазнавали переслідувань з боку представників "Ісламської держави" та шиїтів.
25. За результатами розгляду документів щодо надання позивачу статусу біженця в Україні Головним управлінням Державної міграційної служби України в Харківській області було складено висновок від 04 липня 2016 року про відмову громадянину Іраку ОСОБА_1 у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Відмова мотивована тим, що за результатами розгляду особової справи встановлено, що заява позивача є очевидно необґрунтованою за відсутністю умов, визначених пунктами 1, 13 частини 1 статті 1 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" від 08 липня 2011 року № 3671-VI. Побоювання заявника повертатися до Іраку через загальнопоширене насильство в ситуації внутрішнього збройного конфлікту та систематичного порушення прав людини, які відповідають вимогам пункту 13 частини 1 статті 1 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" від 08 липня 2011 року № 3671-VI носять суто суб`єктивний характер, а тому не є підставою для визнання позивача особою, яка потребує додаткового захисту, оскільки існує альтернатива внутрішнього переміщення до іракського Курдистану, сунітських районів Іраку, які не охоплені військовим конфліктом та знаходяться під юрисдикцією офіційної влади, яка забезпечує правопорядок на цих територіях.
26. Рішенням Державної міграційної служби України від 05 жовтня 2016 року № 497-16 підтримано висновок Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області та відмовлено позивачу у визнанні його біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, відповідно до абзацу 5 частини 1 статті 6 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" від 08 липня 2011 року № 3671-VI, як особі, стосовно якої встановлено, що умови, передбачені пунктами 1 та 13 частини 1 статті 1 цього Закону, відсутні.
27. 24 жовтня 2016 року позивач отримав повідомлення Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області за № 82 від 20 жовтня 2016 року про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, видане на підставі рішення Державної міграційної служби України від 05 жовтня 2016 року № 497-16.
28. Вважаючи такі дії відповідача протиправними. Позивач звернувся з даним адміністративним позовом.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права й акти їх застосування
29. Згідно з частиною першою статті 14 Загальної декларації прав людини від 10 грудня 1948 року, кожна людина має право шукати притулку від переслідувань в інших країнах і користуватися цим притулком.
30. Порядок правового регулювання суспільних відносин у сфері визнання особи біженцем, особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, втрати та позбавлення цього статусу, а також встановлення правового статусу біженців та осіб, які потребують додаткового захисту і яким надано тимчасовий захист в Україні врегульовано Законом України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" від 08 липня 2011 року № 3671-VI (далі - Закон № 3671-VI).
31. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 1 Закону № 3671-VI біженець - це особа, яка не є громадянином України і внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань.
32. У статті 1А (2) Конвенції про статус біженців від 28 липня 1951 року також дано поняття "біженець", який означає особу, що внаслідок подій, які відбулися до 01 січня 1951 року, і через обґрунтовані побоювання стати жертвою переслідувань за ознакою расової належності, релігії, громадянства, належності до певної соціальної групи чи політичних поглядів знаходиться за межами країни своєї національної належності і не в змозі користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися таким захистом внаслідок таких побоювань; або, не маючи визначеного громадянства і знаходячись за межами країни свого колишнього місця проживання в результаті подібних подій, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок таких побоювань.
33. Відповідно до частини другої статті 1 Протоколу щодо статусу біженців від 04 жовтня 1967 року для цілей цього Протоколу термін "біженець", за винятком випадків, щодо застосування пункту 3 цієї статті, означає будь-яку особу, яка підпадає під визначення статті 1 Конвенції з вилученням слів "в результаті подій, які сталися до 1 січня 1951 року..." та слів "...внаслідок таких подій" у статті 1A (2).
34. Пунктом 13 частини першої статті 1 Закону № 3671-VI установлено, що особа, яка потребує додаткового захисту, - це особа, яка не є біженцем відповідно до Конвенції про статус біженців 1951 року і Протоколу щодо статусу біженців 1967 року та цього Закону, але потребує захисту, оскільки така особа змушена була прибути в Україну або залишитися в Україні внаслідок загрози її життю, безпеці чи свободі в країні походження через побоювання застосування щодо неї смертної кари або виконання вироку про смертну кару чи тортур, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання.
35. Як передбачено у частині п`ятій статті 5 Закону № 3671-VI особа, яка на законних підставах тимчасово перебуває в Україні, і під час такого перебування в країні її громадянської належності чи попереднього постійного проживання виникли умови, зазначені в пунктах 1 чи 13 частини першої статті 1 цього Закону, внаслідок яких вона не може повернутися до країни свого походження і має намір бути визнаною біженцем в Україні або особою, яка потребує додаткового захисту, повинна звернутися до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, до закінчення строку перебування на території України.
36. Згідно з частиною першою статті 7 Закону № 3671-VI оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, проводиться на підставі заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Така заява особисто подається іноземцем чи особою без громадянства або її законним представником до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, за місцем тимчасового перебування заявника.
37. Частиною одинадцятою статті 9 Закону № 3671-VI передбачено, що після вивчення документів, перевірки фактів, повідомлених особою, яка подала заяву про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, орган міграційної служби готує письмовий висновок щодо визнання або відмови у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
38. Відповідно до частини п`ятої статті 10 Закону № 3671-VI за результатами всебічного вивчення і оцінки всіх документів та матеріалів, що можуть бути доказом наявності умов для визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, приймає рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, чи про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
39. Абзацами 4-7 підпункту "е" пункту 5.1. розділу V Правил розгляду заяв та оформлення документів, необхідних для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, втрату і позбавлення статусу біженця та додаткового захисту і скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, затверджених наказом МВС України від 07 вересня 2011 року № 649 (далі - Правила № 649) визначено, що оцінка заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, здійснюється на індивідуальній основі і включає в себе вивчення наявних відомостей про:
всі відповідні факти, що стосуються країни походження на момент прийняття рішення щодо заяви, в тому числі закони і інші нормативно-правові акти країни походження заявника і порядок їх застосування;