ПОСТАНОВА
Іменем України
11 березня 2020 року
Київ
справа №435/1531/13-а
адміністративне провадження №К/9901/21488/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О.,
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом Громадської організації "Східноукраїнський центр громадських ініціатив" до Севастопольської міської ради про визнання неправомірною відмови в задоволенні запиту про надання інформації, зобов`язання надати запитувані документи, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Громадської організації "Східноукраїнський центр громадських ініціатив" на ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 28.03.2017, постановлену у складі колегії суддів: Ястребової Л.В. (головуючий), Компанієць І.Д., Сухарька М.Г.
І. Суть спору
1. У квітні 2010 року Громадської організації "Східноукраїнський центр громадських ініціатив" (далі - Громадська організація) звернулася до Жовтневого районного суду міста Луганська з позовом до Севастопольської міської ради, в якому просила суд визнати неправомірною відмову у доступі до офіційної інформації.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги Громадська організація зазначила, що відповідач відмовив у задоволенні її запиту від 11.11.2009 про надання інформації та не надав доступу до графічної складової генерального плану міста Севастополь, пославшись на те, що такій документації надано гриф обмеженого доступу "для службового користування". Позивач уважає відмову протиправною, оскільки така суперечить законам України "Про інформацію" від 02.10.1992 N 2657-XII (далі - Закон N 2657-XII), "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 N 280/97-ВР (далі - Закон N 280/97-ВР), "Про планування і забудову територій" від 20.04.2000 N 1699-III, у редакціях, чинних на час виникнення спірних відносин.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Судами попередніх інстанцій установлено, що 11.11.2009 Громадська організація звернулась до Севастопольської міської ради із запитом про надання інформації: чи затверджено генеральний план міста Севастополь і, якщо так, зазначити реквізити відповідного рішення; чи діє затверджений генеральний план на теперішній час; як отримати доступ до текстової та графічної складових генерального плану; чи затверджувалися у місті інші містобудівні документації (місцеві правила забудови, детальний план території населеного пункту, план червоних ліній, проекти забудови території, проекти розподілу території), у разі наявності, зазначити реквізити відповідних рішень.
4. При цьому Громадська організація просила надати засвідчену копію графічної складової генерального плану міста Севастополя.
5. На вказаний запит Севастопольська міська рада 25.11.2009 надала позивачеві відповідь за вихідним №03-15/5168 про те, що діє генеральний план, який затверджено рішенням Севастопольської міської ради від 13.12.2005 № 4114 "Про затвердження Генерального плану міста Севастополя до 2025 року"; було затверджено Генеральний план розвитку міста Севастополя, графічна частина якого розміщена на сайті - www.sev.gov.ua. Стосовно місцевих правил забудови м.Севастополя, то станом на 23.11.2009 такі правила Севастопольська міська рада не затверджувала.
6. У якості додатку надіслано копію рішення Севастопольської міської ради від 13.12.2005 №4114 "Про затвердження Генерального плану міста Севастополя до 2025 року".
7. Не погоджуючись з такою відповіддю, уважаючи її відмовою у наданні доступу до графічної складової генерального плану міста Севастополь Громадська організація звернулась до суду з цим позовом за захистом своїх прав.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Жовтневий районний суд міста Луганська постановою від 31.10.2013 у задоволенні позову відмовив.
9. Ухвалюючи таке рішення суд першої інстанції дійшов висновку про необґрунтованість позову Громадської організації, оскільки протягом розгляду справи було встановлено, що позивач дійсно звертався до відповідача з запитом, який, зокрема, містив вимогу про надання засвідченої копії графічної складової Генерального плану м.Севастополь, на який у передбачені Законом України "Про інформацію" строки йому було надано обґрунтовану відповідь.
10. Донецький апеляційний адміністративний суд постановою від 04.12.2013 скасував постанову суду першої інстанції та прийняв нову постанову про задоволення позовних вимог.
11. Вищий адміністративний суд України від 15.02.2017 постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 04.12.2013 скасував, а справу направив на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
12. Донецький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 28.03.2017 апеляційну скаргу Громадської організації залишив без задоволення, а постанову Жовтневого районного суду міста Луганська від 31.10.2013 - без змін.
13. Ухвалюючи таке рішення суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що надаючи інформаціюна запит Громадської організації відповідач діяв правомірно.
IV. Касаційне оскарження
14. У касаційні скарзі Громадська організація, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати його рішення та направити справу на новий розгляд суду апеляційної інстанції.
15. У доводах касаційної скарги позивач зокрема, зазначає, що судом апеляційної інстанції не враховано вимоги ухвали Вищого адміністративного суду України від 15.02.2017 № К/800/789/14, в якій даються настанови стосовно тих епізодів справи, які потребують додаткового вивчення.
16. Заперечень на касаційну скаргу не надійшло.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
17. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Правове регулювання відносин у сфері інформації та основи інформаційної діяльності регулюються Законом України від 02.10.1992 № 2657-XII "Про інформацію" (далі - Закон № 2657-XII).
19. Статтями другою та третьою означеного закону встановлені загальні правові основи одержання, використання, поширення та зберігання інформації, закріплює право особи на інформацію в усіх сферах суспільного і державного життя України, а також систему інформації, її джерела, визначає статус учасників інформаційних відносин, регулює доступ до інформації та забезпечує її охорону, захищає особу та суспільство від неправдивої інформації.
20. Відповідно до статті 5 Закону № 2657-XII кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.
21. Згідно зі статтею 6 Закону № 2657-XII право на інформацію забезпечується: створенням механізму реалізації права на інформацію; створенням можливостей для вільного доступу до статистичних даних, архівних, бібліотечних і музейних фондів, інших інформаційних банків, баз даних, інформаційних ресурсів; обов`язком суб`єктів владних повноважень інформувати громадськість та засоби масової інформації про свою діяльність і прийняті рішення; обов`язком суб`єктів владних повноважень визначити спеціальні підрозділи або відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації; здійсненням державного і громадського контролю за додержанням законодавства про інформацію; встановленням відповідальності за порушення законодавства про інформацію. Право на інформацію може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
22. За приписами статті 21 Закону № 2657-XII інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна, таємна та службова інформація. Конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень. Конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, а також в інших випадках, визначених законом.
23. До інформації з обмеженим доступом не можуть бути віднесені такі відомості: про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту; про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні ситуації, що сталися або можуть статися і загрожують безпеці людей; про стан здоров`я населення, його життєвий рівень, включаючи харчування, одяг, житло, медичне обслуговування та соціальне забезпечення, а також про соціально-демографічні показники, стан правопорядку, освіти і культури населення; про факти порушення прав і свобод людини і громадянина; про незаконні дії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб; інші відомості, доступ до яких не може бути обмежено відповідно до законів та міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
24. Відповідно до статті 59 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення цих рішень у дію.
VI. Оцінка Верховного Суду
25. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
26. Як установлено судами попередніх інстанцій Громадська організація звернулась до Севастопольської міської ради із запитом про надання інформації: чи затверджено генеральний план міста Севастополь і, якщо так, зазначити реквізити відповідного рішення; чи діє затверджений генеральний план на теперішній час; як отримати доступ до текстової та графічної складових генерального плану; чи затверджувалися у місті інші містобудівні документації (місцеві правила забудови, детальний план території населеного пункту, план червоних ліній, проекти забудови території, проекти розподілу території), у разі наявності, зазначити реквізити відповідних рішень.
27. Також Громадська організація просила надати засвідчену копію графічної складової генерального плану м.Севастополь.
28. На вказаний запит Севастопольська міська рада 25.11.2009 надала позивачеві відповідь за вихідним №03-15/5168 про те, що діє генеральний план, який затверджено рішенням Севастопольської міської ради від 13.12.2005 № 4114 "Про затвердження Генерального плану міста Севастополя до 2025 року"; було затверджено Генеральний план розвитку міста Севастополя, графічна частина якого розміщена на сайті - www.sev.gov.ua. Стосовно місцевих правил забудови м.Севастополя, то станом на 23.11.2009 такі правила Севастопольська міська рада не затверджувала.
29. Відповідно до статті 6 Закону № 2657-XII право на інформацію забезпечується: створенням механізму реалізації права на інформацію; створенням можливостей для вільного доступу до статистичних даних, архівних, бібліотечних і музейних фондів, інших інформаційних банків, баз даних, інформаційних ресурсів; обов`язком суб`єктів владних повноважень інформувати громадськість та засоби масової інформації про свою діяльність і прийняті рішення; обов`язком суб`єктів владних повноважень визначити спеціальні підрозділи або відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації; здійсненням державного і громадського контролю за додержанням законодавства про інформацію; встановленням відповідальності за порушення законодавства про інформацію. Право на інформацію може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.