ПОСТАНОВА
Іменем України
10 березня 2020 року
Київ
справа №821/238/17
адміністративне провадження №К/9901/33906/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2017 року (суддя Хом`якова В.В.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 серпня 2017 року (судді Косцова І.П., Стас Л.В., Турецька І.О.) у справі № 821/238/17 за позовом ОСОБА_1 до Відділу Держгеокадастру в Голопристанському районі Херсонської області, третя особа - Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області, про визнання нечинним та скасування наказу про звільнення, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У лютому 2017 року позивачка звернулася до Херсонського окружного адміністративного суду з позовом до Відділу Держгеокадастру в Голопристанському районі Херсонської області (далі - відповідач), третя особа - Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області, в якому просила:
- визнати нечинним та скасувати наказ відповідача від 16 січня 2017 року № 2/0/15-17-к "Про звільнення ОСОБА_1 ";
- поновити її на посаді головного спеціаліста сектору землеустрою та ринку Відділу Держгеокадастру у Голопристанському районі Херсонської області;
- стягнути на її користь з Відділу Держгеокадастру в Голопристанському районі Херсонської області середній заробіток за час вимушеного прогулу з 17 січня 2017 року по дату постановлення судового рішення.
На обґрунтування заявлених позовних вимог ОСОБА_1 зазначала, що працювала у Відділі Держгеокадастру у Голопристанському районі Херсонської області на посаді головного спеціаліста сектору землеустрою та ринку, спірним наказом від 16 січня 2017 року № 2/0/15-17-к її звільнено на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", у зв`язку з ліквідацією Відділу. Позивачка вважала своє звільнення незаконним, оскільки їй не було запропоновано іншої відповідної посади у створених у складі Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області структурних підрозділах (у тому числі у Відділі Держгеокадастру в Голопристанському районі) та Управлінні з контролю за використанням та охороною земель. Позивачка посилалась на те, що відповідач не виконав свого обов`язку щодо працевлаштування працівника ліквідованої установи.
За твердженнями ОСОБА_1, у даному випадку фактично відбулась реорганізація відділу Держгеокадастру у Голопристанському районі, він утратив статус юридичної особи та став структурним підрозділом Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області, при цьому завдання новоствореного відділу та повноваження начальника відділу, які не стосуються управлінської функції, залишились незмінними по їх змісту та суті. Тобто, на її думку, відбулась реорганізація Відділу Держгеокадастру у Голопристанському районі Херсонської області у Відділ у Голопристанському районі Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області з передачею всіх функцій ліквідованого органу новоствореному.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Херсонський окружний адміністративний суд постановою від 19 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 серпня 2017 року, адміністративний позов задовольнив у повному обсязі.
Визнав нечинним та скасував наказ Відділу Держгеокадастру в Голопристанському районі Херсонської області від 16 січня 2017 року № 2/0/15-17-к "Про звільнення ОСОБА_1 ".
Поновив ОСОБА_1 з 17 січня 2017 року на посаді головного спеціаліста сектору землеустрою та ринку Відділу Держгеокадастру в Голопристанському районі Херсонської області.
Стягнув на користь ОСОБА_1 з Відділу Держгеокадастру в Голопристанському районі Херсонської області середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 11499 грн 80 коп. за період з 18 січня по 19 квітня 2017 року включно.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, дійшов висновку, що для розірвання трудового договору на підставі частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" має бути доведено факт скорочення чисельності або штату державних службовців при перетворенні відділу Держгеокадастру у Голопристанському районі Херсонської області (самостійної юридичної особи) у структурний підрозділ - Відділ в Голопристанському районі Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області, а також факт відсутності можливості запропонувати позивачу іншу рівноцінну посаду державної служби, або іншу роботу (посаду державної служби) в Головному управлінні Держгеокадастру у Херсонській області. Судом установлено, що процедура звільнення позивача дотримана не була, що є безумовною підставою для скасування оскаржуваного наказу.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
На постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 серпня 2017 року Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та закрити провадження у справі у зв`язку з повною ліквідацією установи відповідача.
Касаційна скарга мотивована тим, що судами першої та апеляційної інстанцій не було враховано правовий висновок Верховного Суду України, викладений у постанові Пленуму від 06 листопада 1992 року № 9 "Про практику розгляду судами трудових спорів", згідно з яким при ліквідації підприємства (установи, організації) правила пункту 1 статті 40 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) можуть застосовуватись і в тих випадках, коли після припинення його діяльності одночасно утворюється нове підприємство. В цих випадках працівник не вправі вимагати поновлення його на роботі на заново утвореному підприємстві, якщо він не був переведений туди в установленому порядку.
Скаржник вказує, що позивачкою було проігноровано можливість працевлаштування шляхом переведення до структури Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області на підставі проходження співбесіди з керівником указаної установи, що, в свою чергу, надає правові підстави голові комісії з ліквідації для прийняття відповідного рішення у рамках вимог частини першої статті 40 КЗпП України. Жодної заяви від ОСОБА_1 про працевлаштування до структури Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області не надходило. Судами попередніх інстанцій зазначені обставини були проігноровані, що свідчить про порушення норм матеріального права та принципів адміністративного судочинства.
Разом із тим, скаржник просить закрити провадження у справі в зв`язку з повним припиненням юридичної особи - Відділу Держгеокадастру у Голопристанському районі Херсонської області, як єдиного відповідача по справі до якого заявлено позовні вимоги.
У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 просить скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області залишити без задоволення, а судові рішення залишити без змін. Зазначає, що доводи касатора про те, що відбулася повна ліквідація Відділу Держгеокадастру у Голопристанському районі Херсонської області, а тому держава не зобов`язана працевлаштовувати працівників, не відповідає дійсності і є такою, що спрямована на умисне, з порушенням чинного трудового законодавства, усунення позивача з посади. Позивач вважає необґрунтованими посилання скаржника на те, що ОСОБА_1 проігнорувала можливість працевлаштування шляхом переведення до структури Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області на підставі проходження співбесіди, оскільки жодного документу про призначення такої співбесіди - наказу, розпорядження тощо, яким позивача було б особисто ознайомлено, відповідачем до суду не надано. ОСОБА_1 наголошує, що 26 грудня 2016 року, тобто в межах строку дії попередження про наступне вивільнення, вона самостійно звернулася до начальника Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області із заявою про призначення її на посаду провідного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Голопристанському, Скадовському та Каланчацькому районах Управління з контролю за використанням та охороною земель, на що отримала відмову.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
На підставі підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону № 2147-VIII зазначену касаційну скаргу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад судової колегії: Шарапа В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Бевзенко В.М., Данилевич Н.А.
07 червня 2019 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 07 червня 2019 року № 652/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Шарапи В.М. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.
Ухвалою від 06 березня 2020 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в попередньому судовому засіданні.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Наказом відповідача від 30 вересня 2015 року № 21-к ОСОБА_1 призначена на посаду головного спеціаліста сектору землеустрою та ринку земель Відділу Держгеокадастру у Голопристанському районі Херсонської області.
Постановою Кабінету Міністрів України від 31 серпня 2016 року № 581 "Про реформування територіальних органів Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру" ліквідовані як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру і Державного агентства земельних ресурсів за переліком згідно з додатком.
На виконання зазначеної постанови Уряду, Держгеокадастром видано наказ від 07 листопада 2016 року № 290 "Про ліквідацію територіальних органів Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у Херсонській області", згідно з пунктом 1 якого ліквідуються як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у Херсонській області згідно з додатку 1, зокрема Відділ Держгеокадастру у Голопристанському районі.
Наказом Відділу Держгеокадастру у Голопристанському районі Херсонської області від 11 листопада 2016 року № 31/0/13-16 "Про ліквідацію відділу Держгеокадастру у Голопристанському районі Херсонської області" затверджено персональний склад комісії з ліквідації Відділу та план заходів щодо ліквідації.
16 листопада 2016 року головному спеціалісту сектору землеустрою та ринку земель відділу Держгеокадастру у Голопристанському району Херсонської області ОСОБА_1 вручено попередження про наступне вивільнення у зв`язку з ліквідацією Відділу Держгеокадастру у Голопристанському районі Херсонської області. Повідомлено, що відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 31 серпня 2016 року № 581 "Про реформування територіальних органів Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру" у структурі Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області створюються відповідні структурні підрозділи (районні, міські, міжрегіональні тощо). Крім того в Головному управлінні створюється Управління з контролю за використанням та охороною земель. Після затвердження та введення в дію структури та штатного розпису Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області ОСОБА_1 можливо буде запропоновано зайняття відповідної посади у цих структурних підрозділах згідно з чинним законодавством (у тому числі за конкурсом). У разі непрацевлаштування у Головному управлінні на протязі двох місяців, ОСОБА_1 буде звільнено із займаної посади.
30 грудня 2016 року Головним управлінням Держгеокадастру у Херсонській області отримано заяву ОСОБА_1 із проханням призначити її на вільну посаду провідного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Голопристанському, Скадовському та Каланчацькому районах Управління з контролю за використанням та охороною земель, яке було створено у складі Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області.
Листом від 25 січня 2017 року № Д-13358/0-206/6-17 Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області повідомило ОСОБА_1 про те, що вона, не прибувши 09 грудня 2016 року на співбесіду, не використала можливість отримати пропозицію по працевлаштуванню, у зв`язку з чим посаду було запропоновано іншій особі.
Наказом в.о. начальника Відділу Держгеокадастру у Голопристанському районі Херсонської області від 16 січня 2017 року № 2/0/50-17-к позивачку звільнено з посади відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", у зв`язку з ліквідацією Відділу.
Вважаючи своє звільнення незаконним, а наказ відповідача протиправним, ОСОБА_1 звернулася до суду за захистом своїх прав та законних інтересів.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Приписами частини першої статті 341 КАС України (у редакції до 08 лютого 2020 року) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
Частиною другою статті 19 Конституції України установлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
Правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначені Законом України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон № 889-VIII).
За змістом статті 5 Закону № 889-VIII правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.
Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
У частині першій статті 83 Закону № 889-VIII наведені підстави припинення державної служби, які можуть бути загальними, тобто передбаченими КЗпП України, та спеціальними, які наведені в цьому Законі. Зокрема, державна служба припиняється: 1) у разі втрати права на державну службу або його обмеження (стаття 84 цього Закону); 2) у разі закінчення строку призначення на посаду державної служби (стаття 85 цього Закону); 3) за ініціативою державного службовця або за угодою сторін (стаття 86 цього Закону); 4) за ініціативою суб`єкта призначення (стаття 87 цього Закону); 5) у разі настання обставин, що склалися незалежно від волі сторін (стаття 88 цього Закону); 6) у разі незгоди державного службовця на проходження державної служби у зв`язку із зміною її істотних умов (стаття 43 цього Закону); 7) у разі досягнення державним службовцем 65-річного віку, якщо інше не передбачено законом; 8) у разі застосування заборони, передбаченої Законом України "Про очищення влади".