ПОСТАНОВА
Іменем України
05 березня 2020 року
Київ
справа №807/88/18
адміністративне провадження №К/9901/5302/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції справу №807/88/18
за позовом ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_2 до Міжгірського районного сектору Головного управління Державної міграційної служби України в Закарпатській області, Головного управління Державної міграційної служби України в Закарпатській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_2 на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2019 року (постановлену у складі головуючого судді: Бруновської Н.В., суддів: Затолочного В.С., Матковської З.М.)
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2018 року ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_2 звернулась до суду із позовом до Міжгірського районного сектору Головного управління Державної міграційної служби України в Закарпатській області, Головного управління Державної міграційної служби України в Закарпатській області, в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність Міжгірського районного сектору Головного управління Державної міграційної служби у Закарпатській області та Головного управління Державної міграційної служби у Закарпатській області щодо неоформлення ОСОБА_2 паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503- ХІІ;
- зобов`язати Міжгірський районний сектор Головного управління Державної міграційної служби у Закарпатській області та Головне управління Державної міграційної служби у Закарпатській області оформити та видати ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 №2503-ХІІ, без внесення будь-яких даних про неї і її батьків до ЄДДР, в т.ч. без отримання від цифрованих підпису особи, образу обличчя особи, відбитків пальців рук, без формування (присвоєння) унікального номеру запису в Реєстрі (УНЗР) та без використання будь-яких засобів ЄДДР;
- відповідно до ст. 371 КАС України для забезпечення реалізації порушених прав допустити рішення до негайного виконання.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2019 року, позовні вимоги задоволено частково.
Визнано протиправною відмову Головного управління Державної міграційної служби в Закарпатській області щодо оформлення паспорта громадянина України у формі книжечки з підстав, викладених у відповіді № 2101.6.2-197/2101.3.1-18 від 10.01.2018 року на заяву ОСОБА_2 та ОСОБА_1 від 21.12.2017 року.
У задоволенні позову у частині решти позовних вимог відмовлено.
3. Задовольняючи частково позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій зазначили про те, що позов щодо визнання протиправною бездіяльності суб`єкта владних повноважень та зобов`язання вчинити певні дії задоволенню не підлягає з підстав неоформлення позивачами належним чином заяви про видачу паспорта громадянина України (вперше), а саме: ненадання свідоцтва про народження неповнолітньої особи та двох фотокарток розміром 35х45 мм, що унеможливлює в даному випадку видачу паспорта як у вигляді книжечки, так і у вигляді ID-картки з безконтактним електронним носієм.
4. При цьому суди попередніх інстанцій наголошували на тому, що неможливість отримання паспорта у вигляді книжечки є обмеженням, яке законодавством не передбачено, отже, суб`єкт владних повноважень, обґрунтовуючи вказану відповідь, протиправно зазначив про припинення оформлення паспорта у порядку, визначеному постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ "Про затвердження положень про паспорт громадянина України та свідоцтво про народження", як на підставу для відмови в оформленні паспорта такого зразка.
5. З огляду на встановлені обставини та враховуючи правовий висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 вересня 2018 року у зразковій справі №806/3265/17 (Пз/9901/2/18), суди першої та апеляційної інстанцій зауважили на те, що зазначені суб`єктом владних повноважень у відповіді підстави для відмови в оформленні паспорта у вигляді книжечки є необґрунтованими, оскільки обмеження прав і свобод особи повинно бути чітким та законодавчо визначеним, відтак, вимога про отримання паспорта громадянина України (вперше) у вигляді книжечки є законною за умови дотримання особою порядку звернення із такою вимогою.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись із рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2019 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_2 подано касаційну скаргу.
7. Позивач у касаційній скарзі просить скасувати зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги повністю.
8. Касаційна скарга обґрунтована тим, що, незважаючи на те, що судом першої інстанції було зупинено розгляд адміністративної справи до ухвалення Великою Палатою Верховного Суду постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 вересня 2018 року у зразковій справі №806/3265/17 (Пз/9901/2/18), однак, правові висновки у вказаній зразковій справі судом першої інстанції фактично не враховано та не захищено право неповнолітньої дитини на отримання паспорта громадянина України у вигляді книжечки, адже спірні правовідносини у цій адміністративній справі мають ознаки типової справи, правова позиція по якій висловлена Великою Палатою Верховного Суду. При цьому судами першої та апеляційної інстанції не надано належну оцінку тому факту, що суб`єктом владних повноважень неодноразово відмовлено позивачам у видачі паспорта вказаного зразка. Оскільки суб`єктом владних повноважень відмовлено також і у прийнятті заяви та необхідних додаткових документів, позивачі вимушені були звернутись до відповідача із заявою у довільній формі.
IV. Позиція інших учасників справи
9. Відповідач-2 скористався своїм процесуальним правом та подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити без задоволення касаційну скаргу, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.
10. Позивач ОСОБА_1 подала відповідь на відзив та просила врахувати викладені у ньому доводи під час розгляду Верховним Судом касаційної скарги.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
11. Ухвалою Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах від 04 березня 2019 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1, яка діє в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_2 на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2019 року.
12. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано 07 червня 2019 року для розгляду колегії суддів у складі: Кашпур О.В. (головуючий суддя), Радишевська О.Р., Уханенко С.А на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 06 червня 2019 року №647/0/78-19.
13. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 28 серпня 2019 року касаційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_2 прийнято до провадження.
14. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 03 березня 2020 року дану справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами на 05 березня 2020 року.
VI. Стислий виклад обставин, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій
15. Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій та вбачається з матеріалів справи, 21 грудня 2017 року неповнолітньою ОСОБА_2 та ОСОБА_1 до Міжгірського районного відділу ДМС України в Закарпатській області подано заяву, обґрунтовану тим, що на підставі положень Постанови Верховної Ради України від 26.06.1992 №2503-XII "Про затвердження положення про паспорт громадянина України, про свідоцтво про народження та про паспорт громадянина України для виїзду за кордон" через власні релігійні переконання наполягають на видачі неповнолітній ОСОБА_2 паспорта громадянина України у формі книжечки без застосування засобів Єдиного державного демографічного реєстру та присвоєння унікального номеру запису в Реєстрі. У заяві також зазначено про те, що копію свідоцтва про народження і дві фотокартки установленого зразка для оформлення паспорта у формі книжечки буде подано у разі позитивної відповіді на подану заяву.
16. На вказану письмову заяву від 21.12.2017 неповнолітньої ОСОБА_2 та її законного представника Луговської С.С. Головним управлінням Державної міграційної служби України в Закарпатській області було надано відповідь від 10.01.2018 щодо зобов`язання отримання паспорта громадянина України (вперше) за зразком, затвердженим чинним на день звернення законодавством у вигляді ID-картки з безконтактним електронним носієм, оскільки постанова Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ "Про затвердження положень про паспорт громадянина України та свідоцтво про народження" хоча і є чинною, однак, оформлення паспорта громадянина України (вперше) за зразком 1994 року у вигляді книжечки припинено, що унеможливлює його видачу заявникові. При цьому суб`єкт владних повноважень зазначав про те, що норми Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус", а також постанови Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 №302 "Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України" (далі - Порядок) не містять виключень громадян за їх релігійними переконаннями стосовно форми та порядку видачі паспорту громадянина України.
17. Зазначені обставини послугували підставою для звернення ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої доньки ОСОБА_2 до суду із позовом за захистом порушених прав.
VIІ. Джерела права й акти їхнього застосування
18. Закон України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року №460-ІХ (у редакції, яка діє з 08 лютого 2020 року).
Пункт 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення". Установити, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
19. Кодекс адміністративного судочинства України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року до 08 лютого 2020 року).
Частина третя статті 3. Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Частина друга статті 9. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; в чинній редакції) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
20. Конституція України від 28 червня 1996 року (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Закон України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" від 20 листопада 2012 року №5492-VI (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №5492-VI).
Згідно з частиною першою статті 1 Закону №5492-VI суспільні відносини, пов`язані із збиранням, накопиченням, захистом, зберіганням, обліком, використанням і поширенням інформації Єдиного державного демографічного реєстру (далі - Реєстр), оформленням, видачею, обміном, пересиланням, вилученням, поверненням державі, визнанням недійсними та знищенням передбачених цим Законом документів, регулюються Конституцією України, міжнародними договорами України, цим та іншими законами України, а також прийнятими на їх виконання нормативно-правовими актами у сферах, де використовуються відповідні документи, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи.
Одним із документів Реєстру, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, є паспорт громадянина України (підпункт "а" пункту 1 частини першої статті 13 Закону №5492-VI).
За приписами частини другої статті 14 Закону №5492-VI документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета.
Відповідно до частини першої статті 16 Закону №5492-VI оформлення, видача, обмін документів, їх пересилання, вилучення, повернення державі та знищення відбуваються в порядку, встановленому законодавством, якщо інше не передбачено цим Законом.
У частині сьомій статті 16 Закону №5492-VI зазначено, що уповноважений суб`єкт, якщо інше не передбачено цим Законом, має право відмовити заявникові у видачі документа виключно у разі, якщо: 1) за видачею документа звернувся заявник, який не досяг шістнадцятирічного віку, або представник особи, який не має документально підтверджених повноважень на отримання документа; 2) заявник вже отримав документ такого типу, який є дійсним на день звернення (крім випадків, зазначених у частині сьомій цієї статті); 3) заявник не подав усіх визначених законодавством документів, необхідних для оформлення і видачі документа; 4) дані, отримані з бази даних розпорядника Реєстру, не підтверджують інформацію, надану заявником. У рішенні про відмову у видачі документа, яке доводиться до відома заявника у порядку і строки, встановлені законодавством, мають зазначатися підстави для відмови. Особа має право звернутися до уповноваженого суб`єкта з повторною заявою у разі зміни або усунення обставин, через які їй було відмовлено у видачі документа. Рішення про відмову у видачі документа може бути оскаржено особою в адміністративному порядку або до суду.