ПОСТАНОВА
Іменем України
04 березня 2020 року
Київ
справа №826/26884/15
адміністративне провадження №К/9901/36983/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "УКРОХРАНСЕРВІС" до Кабінету Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Департамент поліції охорони, Всеукраїнська громадська організація "Українська Федерація професіоналів безпеки" про визнання протиправною та скасування постанови, зобов`язання вчинити дії за касаційною скаргою товариства з обмеженою відповідальністю "УКРОХРАНСЕРВІС" на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва у складі колегії суддів: Качура І.А., Данилишина В.М., Келеберди В.І. від 27 грудня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Парінова А.Б., Грибан І.О., Губської О.А. від 13 квітня 2017 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2015 року товариство з обмеженою відповідальністю "УКРОХРАНСЕРВІС" (далі - ТОВ "УКРОХРАНСЕРВІС", позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі - КМУ, відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Департамент поліції охорони (далі - третя особа 1), Всеукраїнська громадська організація "Українська Федерація професіоналів безпеки" (далі - третя особа 2), в якому просив:
- визнати незаконною та нечинною постанову КМУ № 937 від 11 листопада 2015 року;
- скасувати постанову КМУ № 937 від 11 листопада 2015 року;
- зобов`язати КМУ утриматися від видання у майбутньому подібних постанов, які визначатимуть перелік підприємств, охорона яких здійснюється виключно органами поліції охорони на договірних засадах.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 20 листопада 2015 року ТОВ "УКРОХРОНСЕРВІС" стало відомо про оприлюднення на офіційному веб-порталі Кабінету Міністрів України постанови Кабінету Міністрів України № 937 від 11 листопада 2015 року "Питання забезпечення охорони об`єктів державної та інших форм власності", яка набрала чинності 18 листопада 2015 року та якою затверджено перелік об`єктів державної та інших форм власності, охорона нерухомого майна (незалежно від цільового призначення) яких здійснюється виключно органами поліції охорони на договірних засадах.
Позивач вважає вказану постанову Кабінету Міністрів України незаконною та такою, що порушує його законні права та інтереси, оскільки відповідач не мав повноважень визначати перелік об`єктів, які на договірній основі можуть охоронятися лише підрозділами поліції, покладаючи своїм нормативним актом інші (додаткові) повноваження на підрозділи Національної Поліції, оскільки такі додаткові повноваження можуть бути покладені виключно законом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2017 року, в задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що дія оскаржуваної постанови направлена на необхідність забезпечення державної політики національної безпеки України в частині забезпечення охорони об`єктів стратегічного значення для економіки і безпеки держави, але ніяк не регламентує порядок здійснення господарської діяльності між суб`єктами такої діяльності та суб`єктами владних повноважень.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 грудня 2016 року та ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ТОВ "УКРОХРОНСЕРВІС" звернулося з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким задовольнити адміністративний позов.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано до суду 22 травня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23 травня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/26884/15, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу ТОВ "УКРОХРОНСЕРВІС", однак розгляд справи цим судом не було закінчено.
Ухвалою Верховного Суду від 03 березня 2020 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 826/26884/15 за касаційною скаргою ТОВ "УКРОХРОНСЕРВІС" на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 грудня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2017 року суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Представником скаржника подано клопотання про забезпечення його участі під час касаційного розгляду справи у судовому засіданні, в задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 03 березня 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що відповідно до свідоцтва про державну реєстрацію юридичної особи серія А 01 № 592981 та копії відомостей з офіційного веб-порталу Міністерства юстиції України, ТОВ "УКРОХРАНСЕРВІС" зареєстровано в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, дата державної реєстрації 6 травня 2000 року № 1 543 107 0012 000449, види діяльності: код КВЕД 01.61 - допоміжна діяльність у рослинництві; код КВЕД 01.63 - післяурожайна діяльність; код КВЕД 43.21 - електромонтажні роботи; код КВЕД 80.10 - діяльність приватних охоронних служб (основний); код КВЕД 80.20 - обслуговування систем безпеки.
29 листопада 2011 року позивачем отримано ліцензію МВС України серія АВ № 594704 на надання послуг з охорони власності та громадян.
ТОВ "УКРОХРАНСЕРВІС" подав заявку на участь у відкритих торгах (тендері) із закупівлі відокремленими підрозділами державного підприємства "Національна енергетична компанія "Укренерго" (далі - ДП "НЕК "Укренерго") за державні кошти послуг, пов`язаних з особистою безпекою (80.10.11-00.00; охорона ПЛ). 27 жовтня 2015 року ТОВ "УКРОХРАНСЕРВІС" було сплачено "Забезпечення пропозиції конкурсних торгів на закупівлю: 80.10.1 Послуги, пов`язані з особистою безпекою" у сумі 41 480 грн.
Розкриття пропозицій повинно було відбутися 24 листопада 2015 року, однак 24 листопада 2015 року ним було отримано факсимільне повідомлення від заступника голови комітету з конкурсних торгів відокремленого підрозділу ДП "НЕК Укренерго" про відміну торгів з підстав відсутності подальшої потреби у закупівлі.
Виходячи з позиції позивача, відміна торгів відбулась у зв`язку з набуттям чинності постановою КМ України № 937 від 11 листопада 2015 року "Питання забезпечення охорони об`єктів державної та інших форм власності", відповідно до якої охорона нерухомого майна (незалежно від цільового призначення), в тому числі, ДП "НЕК Укренерго" здійснюється виключно органами поліції охорони на договірних засадах.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що прийняттям оскаржуваної постанови КМУ було порушено права позивача на здійснення вільної підприємницької діяльності, зокрема, обмежено його право приймати участь у процедурі закупівлі послуг з охорони ДП "НЕК Укренерго".
Також скаржник вважає, що судами попередніх інстанцій не надано об`єктивного мотивування того, що Кабінет Міністрів України наділений повноваженнями встановлювати право на здійснення охорони наведених в оскаржуваній постанові об`єктів виключно органами поліції охорони, оскільки відсутні підстави для віднесення таких об`єктів до тих, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави.
Від представників Департаменту поліції охорони Національної поліції України та Кабінету Міністрів України надійшли заперечення на касаційну скаргу ТОВ "УКРОХРАНСЕРВІС", в яких зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, просять залишити їх без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 грудня 2016 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2017 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах регламентовано Конституцією України, законами України "Про Кабінет Міністрів України", "Про управління об`єктами державної власності", "Про основи національної безпеки" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Відповідно до статті 3 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права та законності.
Згідно з положеннями статті 4 вказаного Закону Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Приписами статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.
Відповідно до частини першої статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Частиною другою цієї ж статті встановлено, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, 11 листопада 2015 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 937, якою затверджено Перелік об`єктів державної та інших форм власності, охорона нерухомого майна яких здійснюється виключно органами поліції охорони на договірних засадах.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про управління об`єктами державної власності" управління об`єктами державної власності здійснюється Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним органами, іншими суб`єктами повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об`єктів, пов`язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб.
Статтею 4 Закону України "Про основи національної безпеки" передбачено, що Кабінет Міністрів України є суб`єктом забезпечення національної безпеки, основними функціями якого, відповідно до положень статті 10 вказаного Закону, є створення нормативно-правової бази, необхідної для ефективного функціонування системи національної безпеки; удосконалення її організаційної структури; розроблення науково обґрунтованих пропозицій і рекомендацій щодо прийняття управлінських рішень з метою захисту національних інтересів України; запобігання та усунення впливу загроз і дестабілізуючих чинників на національні інтереси.
Відповідно до частини другої статті 6 Закону України "Про охоронну діяльність" перелік окремих особливо важливих об`єктів права державної власності, охорона яких здійснюється виключно державними підприємствами та організаціями, визначається в порядку, що встановлює Кабінет Міністрів України.
Порядок визначення переліку окремих особливо важливих об`єктів права державної власності, охорона яких здійснюється виключно державними підприємствами та організаціями, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19 червня 2013 року № 421 (далі - Порядок № 421).