ПОСТАНОВА
Іменем України
05 березня 2020 року
м.Київ
справа №366/2365/17
провадження №К/9901/32055/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В.
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області
на постанову Іванківського районного суду Київської області від 21.08.2017 (суддя Тетервак Н.А.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11.10.2017 (головуючий суддя Губська Л.В., судді Ісаєнко Ю.А., Оксененко О.М.)
у справі №366/2365/17
за позовом ОСОБА_1
до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області,
третя особа - ОСОБА_2,
про ви знання протиправною та скасування постанови, приписів та протоколу, установив:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У липні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до Іванківського районного суду Київської області з позовною заявою до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області за участі третьої особи ОСОБА_2, в якій просила суд визнати незаконними та скасувати протокол від 07.07.2017 №1-Л-А-0707/4 Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, припис від 07.07.2017 №С-0707/4, припис від 07.07.2017 №С-0707/5 та постанову про адміністративне правопорушення від 19.07.2017 №А-1907/1, якою її притягнуто до адміністративної відповідальності за ч.ч. 1,6 ст. 96 КУпАП.
2. Постановою Іванківського районного суду Київської області від 21.08.2017 у справі №366/2365/17, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 11.10.2017, позов задоволено частково, визнано незаконним і скасовано приписи від 07.07.2017 №С-0707/4, від 07.07.2017 №С-0707/5 Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області; визнано незаконною та скасовано постанову про адміністративне правопорушення від 19.07.2017 №А-1907/1 Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за ч.ч. 1,6 ст. 96 КУпАП та накладення штрафу в розмірі 25500,00грн. В решті позовних вимог-відмовлено.
3. Департамент державної архітектуро-будівельної інспекції у Київській області з вищевказаними судовими рішеннями не погодився, тому звернулося з касаційною скаргою, в якій просив скасувати постанову Іванківського районного суду Київської області від 21.08.2017 і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11.10.2017 у справі №366/2365/17 та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
4. Позивач надав заперечення на касаційну скаргу, в яких просив суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
ІІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 09.08.2016 ОСОБА_2 та ОСОБА_1 отримано від Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Декларацію про початок виконання будівельних робіт № КС 083162221562 на об`єкт будівництва: "Нове будівництво дитячого розважально-виховного центру по вул.Київська,12 в смт.Іванків, Київської області". Відповідно до зазначеної Декларації позивач та третя особа виступають як Замовники та Генпідрядники будівництва.
6. Відповідачем проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті за вказаною адресою, за результатами якої складено Акт від 19.06.2017 №Т-1906/1.
7. Згідно з актом планової перевірки від 19.06.2017 за № Т-1906/1, проектувальником Приватним підприємством "АРЦС" запроектовано об`єкт будівництва всупереч вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, а саме Генеральному плану смт Іванків, затвердженого рішенням Іванківської селищної ради від 02.06.2011 за №VІ-15-419 (на розі вул. Київська та пров. Київський територія визначена, як зона зелених насаджень загального користування з водоймою), чим порушено вимоги ст.17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та положенням містобудівної документації на місцевому рівні (Генеральний план м.Іванків);
-проектна документація, стадія Проект, розроблена не в повному об`ємі для об`єктів невиробничого призначення наведеному у додатку Д, ДБН А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво", чим порушено вимоги cт. 23, 26 Закону України "Про архітектурну діяльність", ДБН А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво";
-проектувальником в розділі Організація будівництва (аркуш буд генплан 2015-05/011-ОБ) огородження будівельного майданчику запроектоване частково, лише з боку вул. Київська та пров. Київський). Складування матеріалів запроектовано частково за межами земельної ділянки, яка належить замовникам, чим порушено вимоги cт. 26 Закону України "Про архітектурну діяльність";
-проектувальником запроектовано об`єкт будівництва з порушенням вимог містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки (МБУ) від 17.03.2015 за №01-17/02-2015, а саме: в МБУ поверховість зазначена 4 поверхи в т. ч. цокольний, а запроектовано 4 поверхи, цокольний та технічний, чим порушено вимоги cт. 26 Закону України "Про архітектурну діяльність";
-проектувальником запроектовано будівлю дитячого розважально-виховного центру та пандус з підпірною стіною, частково за межами земельної ділянки, яка належить замовникам, чим порушено вимоги cт. 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", ст. 7 Закону України "Про архітектурну діяльність";
-замовником будівництва наведені недостовірні дані в декларації про початок виконання будівельних робіт від 09.08.2016 № КС 083162221562, а саме: в пункті інформація про генерального підрядника не зазначено генпідрядну організацію, яка здійснює будівельні роботи, ПВР розробляє, будівельна організація на види та етапи робіт, які вона виконує. Для стадних видів робіт ПВР може розроблятися із залученням проектних організацій (у тому числі у складі проектної документації або науково-дослідних організацій відповідного напряму діяльності. ПВР повинен бути узгоджений з ПОБ за основними показниками: межі будівельного майданчика, прийняті методи будівництва, принципові рішення з організації і послідовності робіт, вимоги щодо міцності, стійкості та надійності об`єкта будівництва, вимоги комплексної безпеки будівництва, чим порушено вимоги ст.31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", п. 5.3.5 ДБН А.3.1-5:2016. "Організація будівельного виробництва";
-генпідрядником будівельний майданчик огороджено частково, розведення тимчасових електромереж виконано з порушенням (не забезпечено висоту прокладання кабелів та проводів на висоті над рівнем настилу 2,5м - над робочими місцями), чим порушено вимоги п.6.4.3,6.2.2 ДБН А.3.2-2-2009 "Охорона праці та промислова безпека";
-генпідрядником не встановлено інформаційний стенд та схему руху автотранспорту. Окрім того будівельний майданчик організовано, не у відповідності до ПВР, чим порушено вимоги п.6.2 ДБН А.3.1-5-2016 "Організація будівельного будівництва";
- генпідрядником під час перевірки не надано протоколи випробування контрольних зразків арматури та журнал вхідного контролю, чим порушено вимоги п. 4.8 ДБН А.3.1-5-2016 "Організація будівельного будівництва".
8. 07.07.2017 відповідачем відносно ОСОБА_1 складено протокол 1-Л-А-0707/4 про адміністративне правопорушення та приписи (С-0707/4, С-0707/5) про усунення наведених в акті перевірки порушень, а 19.07.2017 винесено постанову №А-1907/1, відповідно до якої ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.1,6 ст.96 КУпАП, та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 25500 грн.
9. Позивач вважає протиправними протокол, приписи та постанову про накладення штрафу, що і стало підставою для звернення до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
10. Задовольняючи позовні вимоги про скасування приписів і постанови у справі про адміністративне правопорушення, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що:
- чинним законодавством передбачена альтернативність видання приписів та не передбачена можливість одночасного прийняття двох приписів: про усунення порушень та про зупинення робіт;
- зазначивши дев`ять порушень у сфері містобудівної діяльності відповідачем складено лише один протокол відразу стосовно усіх порушень. Так, позивача було притягнуто до відповідальності за порушення ч.ч.1, 6 ст. 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення, при цьому, в оскаржуваній постанові на позивача накладенні штрафні санкції у розмірі 25 500 грн., що відповідає розміру санкції передбаченої ч. 6 ст. 96 КУпАП, але, ні в протоколі, ні в приписах не ставиться ОСОБА_1 в провину виконання будівельних робіт без дозволу на їх виконання. Суд апеляційної інстанції також зазначив, що оскільки спірний об`єкт будівництва відповідно до проектної документації належить до ІІІ категорії складності, згідно зареєстрованої відповідачем декларації про початок виконання будівельних робіт від 09.08.2016 №КС 083162221562, то дозвіл на виконання будівельних робіт в такому разі не вимагається;
- у повідомленні про проведення планової перевірки від 26.05.2017 №10/10-18/2605/06/01 підставою перевірки зазначено наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 26.12.2016 №1012, однак, в ньому відсутній об`єкт будівництва "Дитячий розважально-виховний центр за адресою: Київська обл., смт. Іванків, вул.. Київська, 12", а також доказів направлення позивачу наказу від 23.03.2017 №466 "Про затвердження плану перевірок об`єктів будівництва на 2 квартал 2017 року", в додатку до якого спірний об`єкт значиться, матеріали справи не містять;
- головний інспектор державного нагляду порушив при винесенні постанови вимоги ст.252 КУАП про оцінку доказів за своїм внутрішнім переконання.
11. Суд першої інстанції також зробив висновок про те, що протокол про адміністративне правопорушення - це документ, на підставі якого винесено постанову, тому суд, враховуючи те, що він є похідним документом, приходить до висновку про відмову в задоволенні позовних вимог щодо скасування та визнання його не законним, обмежившись його оцінкою, щодо належності та допустимості як доказу, а саме: протокол від 07.07.2017 №1-Л-А-0707/4 не відповідає вимогам ст.256 КпАП України.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
12. Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій не врахували того, що процедурні порушення при перевірці не можуть бути підставою для звільнення від відповідальності за доведене правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
13. Скаржник вважає, що наказ відповідача від 26.12.2016 №1012, і наказ від 23.03.2017 №466 не мали направлятися позивачу, оскільки для проведення планової перевірки по відповідному об`єкту будівництва було прийнято направлення від 23.05.2017.
14. Відповідач категорично не погоджується з твердженням суду апеляційної інстанції про те, що законодавством не передбачено можливість одночасного прийняття припису про усунення порушень та припису про зупинення виконання робіт та вважає, що така можливість передбачена ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
15. У запереченнях на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками судів попередніх інстанції та зазначає, що зазначені у протоколі та приписах відмітки про те, що ОСОБА_1 відмовилася від підпису не відповідають дійсності, оскільки вказані документи не були надані позивачу для ознайомлення, що спричинило неможливість ОСОБА_1 подати свої заперечення на такі документи відповідача. Вказані документи були отримані позивачем поштою 19.07.2017, тобто в день прийняття постанови про накладення штрафу за адміністративне правопорушення.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
17. Відповідно до ч. 1 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", у редакції на час спірних правовідносин, державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
18. Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначено Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553).
19. Відповідно до п. 5, 6 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.