ПОСТАНОВА
Іменем України
05 березня 2020 року
Київ
справа №520/6826/19
адміністративне провадження №К/9901/31982/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області
на рішення Харківського окружного адміністративного суду у складі головуючого судді Спірідонова М.О. від 20.08.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Бенедик А.П., суддів: Гуцала М.І., Донець Л.О. від 21.10.2019
у справі № 520/6826/19
за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури №1
до Департаменту освіти Харківської міської ради, Управління освіти адміністрації Шевченківського району Харківської міської ради,
третя особа: Комунальний заклад "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 27 комбінованого типу Харківської міської ради",
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У липні 2019 року керівник Харківської місцевої прокуратури №1 (далі також - позивач) звернувся до адміністративного суду з позовом до Департаменту освіти Харківської міської ради, Управління освіти адміністрації Шевченківського району Харківської міської ради (далі також - відповідачі), третя особа: Комунальний заклад "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 27 комбінованого типу Харківської міської ради", в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Департаменту освіти Харківської міської ради щодо невжиття заходів з організації та контролю діяльності Комунального закладу "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради" з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, якою користується заклад освіти, та зобов`язати Департамент освіти Харківської міської ради вжити заходів щодо організації оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку за адресою: м. Харків, просп. Людвига Свободи, 20-Б, яка використовується для обслуговування Комунального закладу "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради";
- визнати протиправною бездіяльність Управління освіти адміністрації Шевченківського району Харківської міської ради щодо невжиття заходів з організації та контролю діяльності Комунального закладу Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, якою користується заклад освіти та зобов`язати Управління освіти адміністрації Шевченківського району Харківської міської ради вжити заходів щодо організації оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку за адресою: м. Харків, просп. Людвига Свободи, 20-Б, яка використовується для обслуговування Комунального закладу "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради";
- стягнути солідарно з відповідачів судовий збір.
2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 20.08.2019, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 21.10.2019, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
3. 19.11.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника прокурора Харківської області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20.08.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 21.10.2019, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.
4. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19.11.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Коваленко Н.В., Берназюка Я.О.
5. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Як встановлено судами попередніх інстанцій, на земельній ділянці по просп. Людвига Свободи, 206 у м. Харкові з 30.11.1985 розташовано дитячий дошкільний заклад.
7. Згідно із наказом районного відділу освіти від 28.12.1994 № 463 середня школа №169, дитячі дошкільні установи № 452 та № 419 реорганізовані у навчально-виховний комплекс №169.
8. Наказом управління освіти Харківської міської ради від 25.02.2005 № 27, наказом відділу освіти Дзержинської райради від 28.02.2005 №47 навчально-виховний комплекс №169 перейменований на Харківський навчально-виховний комплекс №169 Харківської міської ради Харківської області.
9. Рішенням 2 сесії Харківської міської ради 6 скликання від 22.12.2010 №50/10 "Про перейменування Харківського навчально-виховного комплексу № 169 Харківської міської ради Харківської області та зміну юридичної адреси і перейменування Державного комунального дошкільного виховного закладу №27 "Сонечко" Дзержинського району м. Харкова" Державний комунальний дошкільний виховний заклад №27 "Сонечко" Дзержинського району м. Харкова перейменований у Комунальний заклад "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради". Юридична адреса Дошкільного закладу змінена на адресу: м. Харків, просп. Людвига Свободи, 20-Б.
10. Згідно з інформацією юридичного департаменту виконавчого комітету Харківської міської ради Харківської області №2976/9-19 від 19.04.2019 та інформацією Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 03.04.2019 №10-20-9,1-2755/0/19-19 відомості про оформлення та реєстрацію прав на земельні ділянки Комунальним закладом "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради" в Департаменті земельних відносин Харківської міської ради та у Відділі у м. Харкова Головного управління Держгеокадастру у Харківській області не обліковуються, заходи з розроблення проектів землеустрою щодо відведення в постійне користування земельних ділянок для обслуговування навчального закладу не приймалися, договори щодо розробки проекту землеустрою з питань відведення в постійне користування земельних ділянок для обслуговування з організацією, яка має відповідний дозвіл не укладалися.
11. Вважаючи, що в діях відповідачів наявна протиправна бездіяльність щодо невжиття заходів з організації та контролю діяльності Комунального закладу "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради" з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, якою користується заклад освіти, керівник Харківської місцевої прокуратури №1 звернувся до суду із даним позовом.
ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
12. Позивач в обґрунтування заявлених вимог посилається на те, що Харківською місцевою прокуратурою №1 було виявлено, що відомості про оформлення та реєстрацію прав на земельну ділянку Комунальним закладом "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради" в Департаменті земельних відносин Харківської міської ради та у Відділі у м. Харкова Головного управління Держгеокадастру у Харківській області не обліковуються, заходи з розроблення проектів землеустрою щодо відведення в постійне користування земельних ділянок для обслуговування закладу не приймалися, договори щодо розробки проекту землеустрою з питань відведення в постійне користування земельних ділянок для обслуговування з організацією, яка має відповідний дозвіл не укладалися. За результатами моніторингу відомостей Публічної кадастрової карти України підтверджено, що на даний час питання щодо розробки земельно-технічної документації залишається не вирішеним, правовстановлюючі документи на земельну ділянку не розроблено та не видано. Відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку, яка знаходиться у користуванні вказаного закладу освіти створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування навчального закладу та здійснення учбового процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей. Прокурор набуває статусу позивача, оскільки на даний час відсутній орган, уповноважений здійснювати функції щодо зобовʼязання оформити належним чином право користування земельною ділянкою Комунальний заклад "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради".
13. Представник відповідача Департаменту освіти Харківської міської ради заперечував щодо задоволення позову, посилаючись на те, що нежитлова будівля літ. "А-2" по просп. Людвига Свободи, 20-Б, в якій розташований Комунальний заклад "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 27 комбінованого типу Харківської міської ради", перебуває у комунальній власності територіальної громади міста Харкова, а відтак земельна ділянка під нею також перебуває у комунальній власності територіальної громади міста Харкова, а не в державній власності. Комунальним закладом "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 27 комбінованого типу Харківської міської ради" не були порушені не лише інтереси держави, але й інтереси територіальної громади міста Харкова в особі Харківської міської ради.
14. Представник відповідача Управління освіти адміністрації Шевченківського району Харківської міської ради заперечував щодо задоволення позову, посилаючись на те, що відповідним органом, що здійснює функції суб`єкта права власності на земельні ділянки на території м. Харкова є Харківська міська рада, а отже орган, в інтересах якого прокурором поданий зазначений позов, існує.
15. Представник третьої особи Комунального закладу "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 27 комбінованого типу Харківської міської ради" заперечував щодо задоволення позову, посилаючись на те, що на земельну ділянку по просп. Людвига Свободи, 206 у м. Харкові вже оформлені правовстановлюючі документи.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що прокурор в даному випадку не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і змінювати належного суб`єкта владних повноважень, а відтак заявлені позовні вимоги задоволенню не підлягають.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
17. Позивач у касаційній скарзі не погоджується із висновками судів попередніх інстанцій та зазначає, що приймаючи оскаржуване рішення, суди дійшли помилкового висновку про відсутність підстав для задоволення позову через те, що прокурор в даному випадку не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і змінювати належного суб`єкта владних повноважень. Зазначив, що оскільки на даний час відсутній орган, уповноважений здійснювати функції щодо зобов`язання оформити належним чином право користування земельною ділянкою навчального закладу, то прокурор в даному випадку набув статусу позивача, а відтак, звертаючись із позовом, належним чином обґрунтував наявність інтересів держави.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити наступне.
19. Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
20. Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України "Про прокуратуру".
21. Згідно з частиною першою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" (в редакції, чинній на час подання позовної заяви до суду) визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.
22. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший субʼєкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
23. Відповідно до частини 4 даної статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
24. Зі змісту даної норми Закону вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
25. Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
26. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
27. Таке "нездійснення захисту" полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
28. Водночас "здійснення захисту неналежним чином" полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
29. Проте "неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
30. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
31. Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, у постановах Верховного Суду від 30.09.2019 у справі №802/4083/15-а, від 13.12.2019 у справі №810/3160/18, від 27.12.2019 у справі №826/15235/18.