ПОСТАНОВА
Іменем України
05 березня 2020 року
Київ
справа №1940/1567/18
адміністративне провадження №К/9901/29931/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Дашутіна І.В.,
суддів: Шишова О.О., Яковенка М.М.,
розглянув в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції касаційну скаргу Горішньовигнанської сільської ради Чортківського району Тернопільської області на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 25 березня 2019 року у складі головуючого судді Дерех Н.В. та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 вересня 2019 року у складі колегії суддів: Глушко І.В. (головуючий суддя), Запотічний І.І., Кузьмич С.М. у справі № 1940/1567/18 за позовом ОСОБА_1 до Горішньовигнанської територіальної виборчої комісії про визнання протиправним та скасування подання, -
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 звернувся з адміністративним позовом до Горішньовигнанської територіальної виборчої комісії, в якому просив визнати протиправним та скасувати подання щодо прийняття рішення про дострокове припинення повноважень Горішньовигнанського сільського голови ОСОБА_1 за народною ініціативою від 02 серпня 2018 року №14.
2. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 25 березня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 вересня 2019 року, позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано подання Горішньовигнанської територіальної виборчої комісії щодо прийняття рішення про дострокове припинення повноважень сільського голови ОСОБА_1 за народною ініціативою від 02 серпня 2018 року №14. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Горішньовигнанської територіальної виборчої комісії на користь ОСОБА_1 судовий збір у розмірі 1762,00 грн, сплачений згідно з квитанції від 09 серпня 2018 року №34308749.
3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
3.1. Рішенням Горішньовигнанської сільської ради Чортківського району Тернопільської області від 10 листопада 2015 року № 1 визнано повноваження Горішньовигнанського сільського голови ОСОБА_1., обраного 25 жовтня 2015 року і зареєстрованого сільською виборчою комісією. Обраний шляхом самовисування.
3.2. 15 липня 2018 року громадою сіл оголошено о 14 год.00 хв. в приміщенні будинку культури с. Горішня Вигнанка провести загальні збори сіл Горішньовигнанської сільської ради. На порядок денний поставлено питання благоустрою сіл.
3.3. 15 липня 2018 року в с. Горішня Вигнанка Чортківського району Тернопільської області відбулися збори виборців Горішньовигнанської територіальної громади, на яких було прийнято рішення про дострокове припинення повноважень Горішньовигнанського сільського голови ОСОБА_1 за народною ініціативою.
3.4. Згідно з протоколом зборів виборців Горішньовигнанської територіальної громади від 15 липня 2018 року одним з питань, винесених на порядок денний зборів, було дострокове припинення повноважень позивача. Щодо даного питання зборами прийнято рішення про внесення пропозиції щодо дострокового припинення повноважень сільського голови Горішньовигнанської сільської ради ОСОБА_1 шляхом відкликання з посади за народною ініціативою. Рішення прийнято більшістю голосів. Утворено ініціативну групу для збирання підписів виборців у складі 10 осіб та визначено офіційного представника ініціативної групи, затверджено форму підписного листа.
3.5. 20 липня 2018 року на адресу позивача Головою територіальної виборчої комісії (далі - ТВК) Горішньовигнанської територіальної громади надіслано повідомлення №1, в якому позивача поінформовано про те, що 15 липня 2018 року в с. Горішня Вигнанка відбулись збори виборців Горішньовигнанської територіальної громади, на яких було прийнято рішення про дострокове припинення повноважень Горішньовигнанського сільського голови ОСОБА_1 за народною ініціативою; а також повідомлено про те, що голова ініціативної групи ОСОБА_2 18 липня 2018 року звернулась до територіальної виборчої комісії з даного питання.
3.6. 02 серпня 2018 року головою ТВК ОСОБА_3 підписано подання № 14 до Горішньовигнанської сільської ради с. Горішня Вигнанка Чортківського району Тернопільської області щодо прийняття рішення про дострокове припинення повноважень сільського голови за народною ініціативою. Змістом подання слугують результати перевірки дотримання статей 38-40 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", правильності оформлення підписних листів щодо ініціювання питання дострокового припинення повноважень позивача. За результатами перевірки ТВК було прийнято рішення про звернення до Горішньовигнанської сільської ради щодо прийняття рішення про дострокове припинення повноважень Горишньвигнанського сільського голови ОСОБА_1 за народною ініціативою (відкликання з посади за народною ініціативою).
3.7. 03 серпня 2019 року до Горішньовигнанського сільського голови звернулась група депутатів, серед яких ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, з пропозицією терміново скликати сесію Горішньовигнанської сільської ради, на розгляд якої винести питання про дострокове припинення повноважень Горішньовигнанського сільського голови ОСОБА_1 за народною ініціативою.
3.8. Позивач звернувся до суду із указаним позовом, оскільки вважає, протиправним та незаконним подання відповідача щодо прийняття рішення про дострокове припинення повноважень сільського голови за народною ініціативою від 02 серпня 2018 року № 14; обґрунтовує, що вказане подання прийнято не на підставі та не у спосіб передбачений законом без дотримання процедури його прийняття; рішення про дострокове припинення повноважень позивача за народною ініціативою прийнято не на зборах виборців як того вимагає закон, а на зборах сіл Горішньовигнанської сільської ради; територіальна виборча комісія (далі - ТВК) діяла всупереч вимогам абз. 2 та 3 частини 2 статтей 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" не провела перевірку у встановлений законом строк правильності оформлення підписних листів із залученням органів ведення Державного реєстру виборців та правоохоронних органів, порушила право особисто бути присутнім під час розгляду питання про відкликання з посади голови Горішньовигнанської сільської ради.
4. Задовольняючи повністю позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що подання Горішньовигнанської ТВК щодо прийняття рішення про дострокове припинення повноважень Горішньовигнанського сільського голови ОСОБА_1 за народною ініціативою від 02 серпня 2018 року №14, як наслідок такого рішення, не відповідає вимогам закону, є протиправним, прийнятим з порушенням принципів, передбачених частиною 2 статті 2 КАС України, що має наслідком його скасування.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Горішньовигнанська сільська рада Чортківського району Тернопільської області подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
5.1. Доводи касаційної скарги грунтуются на твердженні про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права.
5.2. Горішньовигнанська сільська рада Чортківського району Тернопільської області зазначає про те, що оскаржуване подання відповідача є лише зверненням, а наслідки його розгляду виражаються у формі рішення, що приймається органом місцевого самоврядування, а тому вказане подання не може бути оскаржено окремо від рішення сільської ради.
6.Відповідач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
7. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено обов`язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
8. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР).
9. Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. На сільських, селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законом про статус депутатів рад, якщо інше не встановлено законом (частини 1, 5 статті 12 Закону №280/97-ВР).
10. Частиною 3 статті 42 Закону № 280/97-ВР передбачено, що повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади.
11. Визначена у статтях 38-41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" від 11 липня 2002 року № 93-ІV (далі - Закон № 93-ІV) процедура відкликання депутата місцевої ради включає такі етапи: 1) прийняття зборами виборців рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою; 2) утворення ініціативної групи для збирання підписів виборців відповідного виборчого округу на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою; 3)збирання підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою; 4) перевірка територіальною виборчою комісією дотримання вимог статтей 38-40 Закону № 93-ІV при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою; 5) прийняття рішення (подання) про відкликання депутата за народною ініціативою або рішення про припинення ініціативи щодо відкликання депутата місцевої ради.
12. Аналіз положень Закону № 93-ІV дає привід дійти висновку, що відповідна територіальна виборча комісія вступає у таку процедуру вже після зборів виборців, на яких прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою.
13. Так, статтею 38 Закону № 93-ІV передбачено, що право вносити пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (не раніше ніж через рік з моменту набуття таких повноважень) надано громадянам України, які відповідно до закону про місцеві вибори є виборцями відповідного виборчого округу. Рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою приймається на зборах виборців у кількості не менше 30 осіб для відкликання депутата сільської, селищної ради.
У разі прийняття на зборах виборців рішення щодо внесення пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою на цих зборах утворюється ініціативна група для збирання підписів виборців відповідного виборчого округу на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (далі - ініціативна група), до складу якої можуть бути включені виборці відповідного округу, та затверджується її персональний склад. Кількість членів ініціативної групи у разі відкликання депутата сільської, селищної, міської ради має становити не менше 10 осіб.
У протоколі зборів виборців, на яких розглядається питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, зазначається зміст звернення виборців про відкликання депутата місцевої ради, зміст обговорення, прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради, персональний склад ініціативної групи, відомості про особу, визначену бути офіційним представником ініціативної групи, а також про встановлену форму підписного листа для збирання підписів на підтримку ініціативи про відкликання депутата місцевої ради (далі - підписний лист), зразок якого є додатком до протоколу зборів виборців. Протокол підписується головуючим на зборах та секретарем зборів. Додатком до протоколу зборів також є перелік їх учасників, у якому зазначаються прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України (тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України), адресу місця проживання, засоби зв`язку (контактний телефон), що засвідчуються підписом кожного учасника зборів.
До протоколу зборів, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, додаються письмові заяви про згоду кожної особи, включеної до ініціативної групи, на входження до її складу, а також письмова заява про згоду визначеної особи бути офіційним представником ініціативної групи. Участь особи, яка пропонується до складу ініціативної групи, в зборах виборців необов`язкова, за умови подання нею власноручно написаної заяви про згоду бути членом ініціативної групи. Ця заява, а також заява про згоду особи бути офіційним представником ініціативної групи, має обов`язково містити: прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України (тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України), адресу місця проживання, місце роботи, посаду, засоби зв`язку (контактний телефон). До заяви додаються ксерокопії першої та другої сторінок паспорта громадянина України та сторінок, де зазначаються відомості про місце проживання відповідно до Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" (ксерокопії тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України) кожної запропонованої особи.
14. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 15 липня 2018 року в с. Горішня Вигнанка Чортківського району Тернопільської області відбулися збори виборців Горішньовигнанської територіальної громади, на яких одним з питань, винесених на порядок денний зборів, було дострокове припинення повноважень позивача. Стосовно даного питання зборами прийнято рішення про внесення пропозиції щодо дострокового припинення повноважень сільського голови Горішньовигнанської сільської ради ОСОБА_1 шляхом відкликання з посади за народною ініціативою. Рішення прийнято більшістю голосів. Утворено ініціативну групу для збирання підписів виборців у складі 10 осіб та визначено офіційного представника ініціативної групи, затверджено форму підписного листа.
15. Згідно зі статтею 39 Закону № 93-ІV у триденний строк після дня проведення зборів виборців, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, особа, визначена офіційним представником ініціативної групи, повідомляє відповідну територіальну виборчу комісію про факт проведення зборів.
16. У відповідності до частини 2 статті 40 Закону № 93-ІV вбачається, що з дня, наступного за днем повідомлення територіальної виборчої комісії про створення ініціативної групи, починається збір підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, який проводиться у визначені строки.
17. Частиною 3 цієї статті визначено, що форма підписного листа для збирання підписів виборців на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою встановлюється зборами виборців.