ПОСТАНОВА
Іменем України
03 березня 2020 року
Київ
справа №802/1726/16-а
адміністративне провадження №К/9901/29876/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №802/1726/16-а
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Національної поліції України у Вінницькій області, Атестаційної комісії №13 Головного управління Національної поліції у Вінницькій області,
третя особа: Апеляційна атестаційна комісія Північного регіону №6 Національної поліції України,
про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції України у Вінницькій області
на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Білої Л.М., суддів Граб Л.С., Гонтарука В.М.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у жовтні 2016 року звернувся з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції України у Вінницькій області (далі - "ГУНП у Вінницькій області", "відповідач-1"), в якому просив:
- визнати протиправним і скасувати наказ начальника ГУНП у Вінницькій області від 11 жовтня 2016 ркоу №181 о/с в частині звільнення капітана поліції ОСОБА_1 зі служби в поліції через службову невідповідність;
- поновити позивача на посаді оперуповноваженого Вінницького відділу поліції ГУНП у Вінницькій області;
- стягнути з відповідача на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу.
В обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначає, що у відповідача не було законних підстав для проведення його атестації, а матеріали атестування не доводять його професійної непридатності. Зокрема вказує, що з протоколу атестаційної комісії випливає, що на голосування її членів ставилося питання про переміщення позивача на нижчу посаду, тоді як члени комісії проголосували за його звільнення через службову невідповідність. Також звертає увагу на порушення порядку проведення співбесіди та відмову Апеляційної атестаційної комісії у розгляді його скарги на рішення атестаційної комісії.
15 листопада 2016 року позивач подав заяву про збільшення позовних вимог, згідно якої, окрім раніше заявлених, просив визнати протиправним і скасувати:
- рішення атестаційної комісії від 11 серпня 2016 року про те, що ОСОБА_1 не відповідає займаній посаді і має бути звільнений зі служби в поліції через службову невідповідність;
- рішення Апеляційної атестаційної комісії, викладене у протоколі від 16 вересня 2019 року, яким залишено без розгляду його скаргу на рішення атестаційної комісії від 11 серпня 2016 року.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою від 15 листопада 2016 року Вінницький окружний адміністративний суд у задоволенні клопотання про збільшення позовних вимог відмовив, оскільки суд дійшов висновку, що ОСОБА_1 у цьому клопотанні змінив підставу і предмет позову.
Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року у задоволенні позову відмовлено.
Так, суд першої інстанції зазначив, що законодавством не встановлено порядку проведення співбесіди, а її результати є лише одним із критеріїв для прийняття загального висновку атестаційною комісією. Натомість підставою для звільнення позивача стало саме рішення атестаційної комісії №13 Головного управління Національної поліції у Вінницькій області, оформлене протоколом ОП №15.00021181.0060637 від 11 серпня 2016 року, яке у судовому порядку не оскаржувалось, а тому наказ начальника ГУНП у Вінницькій області №134 о/с від 21 липня 2016 року, яким позивача звільнено зі служби в поліції суд визнав законним.
Ухвалою від 15 грудня 2016 року Вінницький апеляційний адміністративний суд, задовольнивши відповідну заяву представника позивача, залучив до участі у справі як відповідача Атестаційну комісію №13 Головного управління Національної поліції у Вінницькій області (далі - "Атестаційна комісія №13", "відповідач-2") і як третю особу - Апеляційну атестаційну комісію Північного регіону №6 Національної поліції України (далі - "Апеляційна атестаційна комісія").
Постановою від 19 січня 2017 року Вінницький апеляційний адміністративний суд скасував постанову суду першої інстанції та прийняв нову, якою позов задовольнив частково:
- визнав протиправним і скасував рішення Атестаційної комісії №13 від 11 серпня 2016 року, оформлене протоколом ОП №15.00021181.0060637 від 11 серпня 2016 року, щодо звільнення позивача зі служби в поліції через службову невідповідність;
- визнав протиправним і скасував наказ начальника ГУНП у Вінницькій області від 11 жовтня 2016 року №181о/с в частині звільнення капітана поліції ОСОБА_1 зі служби в поліції за пунктом 5 (через службову невідповідність) частини першої статті 77 Закону України "Про національну поліцію";
- поновив позивача на посаді оперуповноваженого Вінницького відділу поліції ГУНП у Вінницькій області;
- зобов`язав відповідача-1 нарахувати й виплатити ОСОБА_1 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу з 11 жовтня 2016 року до 19 січня 2017 року включно.
В решті позовних вимог відмовив.
Суд апеляційної інстанції виходив з того, що:
- питання про відповідність позивача вимогам до поліцейського було вирішене у момент видання наказу про прийняття його на службу;
- атестування було проведено без наявності для цього підстав, передбачених частиною другою статті 57 Закону України "Про Національну поліцію";
- протокол відповідача-2 від 11 серпня 2016 року ОП №15.00021181.0060637 є невмотивованим і відповідно до нього на голосування Атестаційної комісії №13 ставилося питання про переміщення ОСОБА_1 на нижчу посаду, тоді як за результатами голосування ухвалено рішення про звільнення його зі служби через службову невідповідність. Відтак суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскільки звільненню позивача передувало вказане рішення відповідача-2 від 11 серпня 2016 року, повний захист прав ОСОБА_1 є неможливим без визнання такого рішення протиправним. З огляду на вказане, суд вирішив визнати протиправним і скасувати наказ про звільнення позивача від 11 жовтня 2016 року №181 о/с;
- питання виплати поліцейським, незаконно звільненим зі служби в поліції, грошового забезпечення за час вимушеного прогулу, врегульоване Порядком та умовами виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів МВС із специфічними умовами навчання, затвердженим наказом Міністерства внутрішніх справ України від 6 квітня 2016 року №260 (далі - "Порядок №260"), який не вимагає наявності судового рішення про стягнення відповідних сум, оскільки за його приписами на ГУНП у Вінницькій області покладено безумовний обов`язок здійснити нарахування та виплату грошового забезпечення при поновленні позивача на посаді;
- оскільки позивач набрав за результатами тестування менше 60 балів, то Апеляційна атестаційна комісія правомірно не розглядала його скаргу на рішення Атестаційної комісії №13 від 11 серпня 2016 року.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі ГУНП у Вінницькій області, вказуючи на грубе порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2017 року, а постанову суду першої інстанції залишити без змін.
Скаржник вказує на те, що:
- позивач пропустив місячний строк звернення до суду в тій частині, що стосується скасування рішення відповідача-2 від 11 серпня 2016 року, оскільки ознайомився з цим рішенням 16 серпня 2016 року, тоді як звернувся до суду з вимогою щодо скасування наказу про звільнення від 11 жовтня 2016 року лише 21 жовтня 2016 року;
- ОСОБА_1 добровільно зареєструвався та пройшов тестування, а тому висновки суду апеляційної інстанції про відсутність індивідуальних підстав для проведення атестування, визначених частиною другою статті 57 Закону України "Про Національну поліцію", суперечать приписам частин першої, четвертої цієї норми;
- суд безпідставно дійшов висновку про невмотивованість рішення Атестаційної комісії №13, оскільки воно прийняте з урахуванням матеріалів, передбачених Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженою наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року №1465 (далі - "Інструкція №1465");
- суд не вправі надавати оцінку протоколу Атестаційної комісії №13, оскільки прийняття нею конкретного рішення є її дискреційними повноваженнями.
Відзивів на касаційну скаргу інші учасники справи не подали.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що ОСОБА_1 з вересня 2003 року до листопада 2015 року проходив службу в органах внутрішніх справ.
Наказом начальника ГУНП у Вінницькій області від 7 листопада 2015 року №2 о/с позивача призначено на посаду оперуповноваженого Вінницького відділу поліції ГУНП у Вінницькій області з присвоєнням спеціального звання капітана поліції.
Відповідно до наказу відповідача-1 від 12 лютого 2016 року №146 "Про організацію проведення атестування поліцейських Головного управління Національної поліції у Вінницькій області" з метою підготовки до оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар`єри при призначенні на вищу посаду, переміщенні на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись статтею 57 Закону України "Про Національну поліцію" та вимогами Інструкції №1465, наказано, зокрема, керівникам структурних та територіальних підрозділів ГУНП у Вінницькій області:
1) скласти списки поліцейських ГУНП та підпорядкованих підрозділів, які мають бути атестовані;
2) скласти атестаційні листи стосовно поліцейських;
3) підготувати для надання на засідання атестаційних комісій додаткові матеріали щодо проходження служби поліцейськими.
Наказом відповідача-1 від 19 липня 2016 року №887 "Про затвердження персонального складу атестаційних комісій ГУНП у Вінницькій області", відповідно до вимог статті 57 Закону України "Про Національну поліцію", підпункту 2 пункту 2 розділу II Інструкції №1465 затверджено, серед інших, персональний склад атестаційної комісії №13 ГУНП у Вінницькій області.
За результатами проведеної співбесіди з позивачем Атестаційна комісія №13 прийняла рішення, оформлене протоколом ОП №15.00021181.0060637 від 11 серпня 2016 року, про те, що ОСОБА_2 займаній посаді не відповідає і має бути звільнений зі служби в поліції через службову невідповідність.
Не погодившись з цим висновком позивач оскаржив його до Апеляційної атестаційної комісії, яка його скаргу не розглядала, про що складено протокол ОП №15.00035775.0060637 від 16 вересня 2016 року.
Наказом начальника ГУНП у Вінницькій області від 11 жовтня 2016 року №181 о/с на підставі висновку Атестаційної комісії №13 від 11 серпня 2016 року капітана поліції ОСОБА_2, оперуповноваженого Вінницького відділу поліції ГУНП у Вінницькій області, звільнено зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" (через службову невідповідність).
Не погоджуючись з такими діями відповідачів позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом України "Про Національну поліцію" від 2 липня 2015 року №580-VIII.
Згідно з частиною першою статті 58 вказаного Закону призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов`язків.
Відповідно до частини другої цієї ж статті строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту.
Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Національну поліцію".
Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.
Вимоги до кандидатів на службу в поліції та відповідні обмеження визначені у статтях 49, 61 вказаного Закону. До вимог належать, зокрема: досягнення 18 років, наявність повної загальної середньої освіти, відповідність рівня фізичної підготовки вимогам, що затверджені Міністерством внутрішніх справ України.
Натомість, завданням атестування, згідно з частиною першою статті 57 Закону України "Про Національну поліцію", є оцінка ділових, професійних, особистих якостей поліцейського, його освітній та кваліфікаційний рівні, фізична підготовка на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар`єри.
Частиною другою статті 57 вказаного Закону визначений вичерпний перелік підстав для проведення атестування поліцейських, до яких належать:
- призначення на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;
- вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;
- вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
Відповідно до частин першої, другої статті 235 Кодексу законів про працю України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.
При винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року, не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.
Відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 11 листопад 2015 року №988 "Про грошове забезпечення поліцейських Національної поліції" виплата грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів Міністерства внутрішніх справ із специфічними умовами навчання здійснюється в порядку, що затверджується Міністерством внутрішніх справ.
Ця норма є відсилочною та обумовлює існування спеціального нормативно-правового акта для унормування порядку (механізму) нарахування і виплати грошового забезпечення поліцейським.
Такий "Порядок і умови виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів МВС із специфічними умовами навчання" було затверджено наказом Міністерства внутрішніх справ України №260 від 6 квітня 2016 року та зареєстровано в Міністерстві юстиції України 29 квітня 2016 року №669/28799 (далі - "Порядок №260").
Згідно абзацу 1 пункту 6 Розділу ІІІ Порядку №260 поліцейським, звільненим зі служби в поліції, а потім поновленим на службі у зв`язку з визнанням звільнення незаконним, за час вимушеного прогулу з дня звільнення виплачуються всі види грошового забезпечення (в тому числі премія), які були їм визначені на день звільнення.