ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
19 лютого 2020 року
м. Київ
Справа № 591/5935/17
Провадження № 11-951апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 591/5935/17 за позовом ОСОБА_1 до Сумської міської ради, третя особа - головний державний виконавець відділу примусового виконання рішень Управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Сумській області Діхтяренко Володимир Олександрович, про скасування рішення та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Сумської міської ради на рішення Зарічного районного суду міста Суми від 29 січня 2019 року (суддя Клименко А. Я.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року (у складі колегії суддів Присяжнюк О. В., Любчич Л. В., Спаскіна О. А.),
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. У жовтні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:
- скасувати рішення Сумської міської ради від 24 лютого 2016 року № 416-МР "Про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 ";
- зобов`язати Сумську міську раду на найближчому пленарному засіданні чергової сесії затвердити проект землеустрою земельної ділянки з кадастровим номером 5910136600:19:006:0050 та передати її у власність ОСОБА_1 .
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що позивач, маючи право на безоплатне отримання у власність земельної ділянки для індивідуального житлового будівництва та підготувавши необхідну земельну документацію, звернувся до Сумської міської ради із заявою про погодження проекту землевідведення та передачі у власність вільної земельної ділянки.
Однак 24 лютого 2016 року Сумська міська рада усупереч постанові Зарічного районного суду міста Суми від 19 серпня 2015 року у справі № 591/4557/15-а прийняла оскаржуване рішення № 416-МР "Про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 " без зазначення підстав його прийняття.
3. Зарічний районний суд міста Суми рішенням від 29 січня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року, позовні вимоги задовольнив.
4. Не погодившись із такими судовими рішеннями, Сумська міська рада звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Зарічного районного суду міста Суми від 29 січня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року і залишити позовні вимоги без задоволення.
Разом з касаційною скаргою Сумська міська рада подала до Верховного Суду заяву про зупинення дії постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року до закінчення її перегляду в касаційному порядку.
5. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 12 червня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою. Цією ухвалою відмовлено Сумській міській раді у задоволенні заяви про зупинення дії постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року.
6. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 22 серпня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме у зв`язку з тим, що Сумська міська рада оскаржує судові рішення, у тому числі з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
7. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 17 вересня 2019 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження.
8. Станом на 20 листопада 2019 року відзив на касаційну скаргу до Великої Палати Верховного Суду не надходив.
Фактичні обставини
9. Суди попередніх інстанцій установили, що позивач звернувся до Сумської міської ради із заявою про затвердження проекту землеустрою земельної ділянки з кадастровим номером 5910136600:19:006:0050, у задоволенні якої відповідач відмовив.
10. Не погодившись із вказаною відмовою, позивач оскаржив її у судовому порядку.
11. Постановою Зарічного районного суду міста Суми від 19 липня 2014 року у справі № 591/3621/14-а визнано протиправною бездіяльність Сумської міської ради, що полягає у нерозгляді в належний термін заяви ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою та надання у користування земельної ділянки площею 0,10 га для будівництва та обслуговування житлового будинку на розі АДРЕСА_1 . Цією ж постановою визнано протиправним та скасовано рішення Сумської міської ради від 27 березня 2013 року № 224-МР у частині встановлення обмежень управлінню земельних ресурсів з підготовки проектів рішень про передачу у власність (оренду) вільних від забудови земельних ділянок комунальної власності для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд.
12. Постановою Зарічного районного суду міста Суми від 19 серпня 2015 року у справі № 591/4557/15-а, яка залишена без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2015 року, визнано протиправною бездіяльність міського голови міста Суми, що полягала у невнесенні в належний термін на розгляд Сумської міської ради заяви ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 5910136600:19:006:0050; зобов`язано міського голову міста Суми підготувати та подати на розгляд Сумської міської ради проект рішення за заявою ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 5910136600:19:006:0050; зобов`язано Сумську міську раду розглянути під час найближчої сесії проект рішення за заявою ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 5910136600:19:006:0050, зазначивши підстави прийнятого рішення.
13. Старшим державним виконавцем відділу примусового виконання рішень Управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Сумській області (далі - державний виконавець) відкрито виконавче провадження № 49230198 з примусового виконання виконавчого листа № 591/4557/15-а, виданого 28 жовтня 2015 року Зарічним районним судом міста Суми, щодо зобов`язання Сумської міської ради розглянути під час найближчої сесії проект рішення за заявою ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 5910136600:19:006:0050, зазначивши підстави прийнятого рішення.
14. Постановою державного виконавця від 29 березня 2016 року вказане виконавче провадження закінчено.
15. Постановою державного виконавця від 22 квітня 2016 року виконавче провадження № 49230198 відновлено.
16. На виконання вищевказаної постанови Сумською міською радою підготовлено проект рішення від 2016 року (без номера і дати), яким затверджено проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 земельної ділянки площею 0,1000 га з кадастровим номером 5910136600:19:006:0050 для будівництва й обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_2 за рахунок земель житлової та громадської забудови Сумської міської ради. Проте вказаний проект не оприлюднений.
17. У подальшому Сумською міською радою VІІ скликання на виконання постанови Зарічного районного суду міста Суми від 19 серпня 2015 року у справі № 591/4557/15-а прийнято рішення від 24 лютого 2016 року № 416-МР, яким позивачу відмовлено в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,1000 га з кадастровим номером 5910136600:19:006:0050 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) за адресою:
АДРЕСА_2 . Вважаючи вказане рішення відповідача протиправним, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Оцінка судів першої та апеляційної інстанцій
19. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з позицією якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що відповідно до норм чинного земельного законодавства України підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.
20. Водночас відповідач не обґрунтував правомірності прийняття рішення щодо відмови позивачу в затвердженні проекту землеустрою та не зазначив жодного нормативно-правового акта, якому б не відповідав проект землеустрою, наданий на затвердження позивачем.
21. При цьому суд першої інстанції зауважив, що поданий Сумській міській раді проект землеустрою був погоджений належними органами. Наявність погодженого належним чином проекту землеустрою є підтвердженням відповідності такого проекту вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, що робить будь-яку підставу відмови протиправною.
22. З огляду на вказане суд першої інстанції, з посиланням на правові висновки Верховного Суду України та Верховного Суду, викладені у постановах від 16 вересня 2015 року у справі № 21-1465а15, від 20 березня 2018 року у справі № 461/2579/17, від 11 квітня 2018 року у справі № 820/4757/17, від 24 липня 2018 року у справі № 806/2254/15, від 18 жовтня 2018 року у справі № 818/1976/17, дійшов висновку, що оскільки питання про відведення позивачеві у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд вирішується тривалий час (з 2007 року), а процес надання позивачу формальних відмов у затвердженні проекту землеустрою може тривати безкінечно, то в цьому випадку єдиним правильним способом захисту порушеного права є скасування рішення Сумської міської ради від 24 лютого 2016 року № 416-МР та зобов`язання відповідача на найближчому пленарному засіданні чергової сесії затвердити проект землеустрою земельної ділянки з кадастровим номером 5910136600:19:006:0050 та передати її позивачу у власність.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
23. У касаційній скарзі скаржникнаголошує на тому, що між Сумською міською радою та ОСОБА_1 виник приватний спір щодо захисту цивільних прав, що виникають із земельних відносин.
24. Також скаржник зауважує, що у Сумської міської ради при вирішенні питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є право його затвердити або відмовити у його затвердженні, а тому зобов`язання судом прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження відповідача.
25. Окремо скаржник звертає увагу на тому, що сформована для ОСОБА_1 земельна ділянка з кадастровим номером 5910136600:19:006:0050 накладається на земельні ділянки з кадастровими номерами 5910136600:19:006:0037 та 5910136600:19:006:0035. На думку скаржника, суд першої інстанції прийняв рішення, яке стосується прав осіб, які не були залучені до участі у справі.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
26. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Щодо юрисдикції
27. Вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів.
28. Велика Палата Верховного Суду вважає правильними ці висновки судів попередніх інстанцій з огляду на таке.
29. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
30. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
31. За визначенням пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
32. Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
33. Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
34. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
35. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
36. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
37. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
38. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
39. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.