ПОСТАНОВА
Іменем України
12 лютого 2020 року
м. Київ
Справа № 926/16/19
Провадження № 12-113гс19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Рогач Л. І.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу Приватного будівельно-виробничого підприємства "Новобуд-М" (далі - ПБВП "Новобуд-М") на постанову Західного апеляційного господарського суду від 7 травня 2019 року (судді Дубник О. П., Зварич О. В., Скрипчук О. С.) та рішення Господарського суду Чернівецької області від 7 березня 2019 року (суддя Гурин М. О.) у справі за позовом керівника Чернівецької місцевої прокуратури в інтересах держави (далі - Прокурор) в особі Державної служби України з безпеки на транспорті (далі - Укртрансбезпека) до ПБВП "Новобуд-М" про стягнення плати за проїзд автомобільними дорогами загального користування транспортним засобом у сумі 24 747, 26 грн.
1. Короткий зміст позовних вимог та заперечень
1.1. Прокурор в інтересах держави в особі Укртрансбезпеки звернувся до господарського суду з позовом до ПБВП "Новобуд-М" про стягнення плати за проїзд автомобільними дорогами загального користування транспортним засобом у сумі 24 747,26 грн.
1.2. Позовні вимоги мотивовано тим, що 23 квітня 2018 року посадові особи Управління Укртрансбезпеки у Чернівецькій області на автодорозі Т2601 32 км+420 м провели габаритно-ваговий контроль вантажного автомобіля марки "Урал", модель 63695-0110, державний реєстраційний номер НОМЕР_2, належного на праві власності ПБВП "Новобуд-М". Проведена перевірка встановила перевищення транспортним засобом нормативно-вагових параметрів, про що складені акти та довідка. За даними вказаних вище документів 23 квітня 2018 року проведено розрахунок плати за проїзд великовагових та (або) великогабаритних транспортних засобів автомобільними дорогами загального користування № 1622 та нарахована плата за проїзд у сумі 768 євро.
1.3. На підставі пунктів 27, 31-1 Порядку здійснення габаритно-вагового контролю та справляння плати за проїзд автомобільними дорогами загального користування транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, вагові та/або габаритні параметри яких перевищують нормативні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 червня 2007 року № 879 (далі - Порядок № 879) відповідачу належало сплатити плату за проїзд в національній валюті за офіційним курсом гривні, встановленим Національним банком України на день проведення розрахунку протягом 30 календарних днів з моменту визначення плати (згідно з офіційним курсом Національного банку України євро до гривні станом на 23 квітня 2018 року еквівалентно 24 747,26 грн). Однак відповідач ці кошти добровільно не сплатив.
1.4. Заперечуючи проти позову, відповідач посилався на те, що результати зважування здобуті неналежними засобами вимірювальної техніки; стягнення плати на підставі пункту 31-1 Порядку № 879 суперечить статті 58 Конституції України та частині другій статті 238 Господарського кодексу України (далі - ГК України), згідно з якою адміністративно-господарські санкції встановлюються виключно законами. Відтак, вимоги про стягнення 24 747,26 грн є незаконно завищеними; відповідач сплатив на користь бюджету України плату за проїзд у повному обсязі, що підтверджується платіжним дорученням від 22 лютого 2019 року № 367 на суму 4961,88 грн, в призначенні платежу якого вказано: "плата за проїзд автомобільними дорогами транспортними засобами, вагові параметри яких перевищують нормативи, за 23 квітня 2018 року, с. Іспас - м. Чернівці, перевищення нормативів у 16 т на 72,5 %, СЕ 8657 ВН".
2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2.1. Рішенням Господарського суду Чернівецької області від 7 березня 2019 року позов задоволено частково: стягнуто з відповідача на користь позивача 19 785, 38 грн, що еквівалентно 614,4 євро, в дохід Державного бюджету України; в частині стягнення 4961,88 грн провадження у справі закрито у відповідності до пункту 2 частини першої статті 231 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) - за відсутністю предмета спору.
2.2. Постановою Західного апеляційного господарського суду від 7 травня 2019 року вказане судове рішення залишено без змін.
2.3. Господарські суди дійшли висновку про те, що за своєю правовою природою плата за проїзд великоваговим транспортом є не штрафною санкцією, а сумою відшкодування матеріальних збитків державі внаслідок руйнування автомобільних доріг загального користування і порядок визначення таких збитків врегульовано у тому числі Порядком № 879, який є чинним та жодним чином не суперечить положенням Конституції України. Також суди зазначили, що матеріали справи містять свідоцтво про перевірку законодавчо регульованого засобу вимірювальної техніки та сертифікат, що підтверджують справність та належність обладнання, яким здійснювався габаритно-ваговий контроль, а участь Прокурора у цій справі є виправданою та необхідною для захисту інтересів держави.
3. Вимоги касаційної скарги та короткий зміст наведених у ній доводів, надходження справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду
3.1. Не погоджуючись із постановою Західного апеляційного господарського суду від 7 травня 2019 року та рішенням Господарського суду Чернівецької області від 7 березня 2019 року, відповідач подав касаційну скаргу до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
3.2. Відповідач зазначив про те, що видача дозвільного документа для руху транспортних засобів з перевищенням вагових та/чи габаритних параметрів є адміністративною послугою, яка надається перевізнику відповідним дозвільним органом відповідно до положень статті 29 Закону України№ 3353-XII "Про дорожній рух" (далі - Закон № 3353-XII), статті 33 Закону України № 2862-IV "Про автомобільні дороги" (далі - № 2862-IV), пункту 76 додатка до Закону України № 3392-VI "Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності". Отже, видача дозволу на рух транспортних засобів, вагові параметри яких перевищують нормативно допустимі, яка здійснюється органами Національної поліції, так само як і погодження маршруту, що здійснюється Укртрансбезпекою, є функцією органів державної влади, а не їх господарською діяльністю. Тому цей спір має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства.
3.3. Положення пунктів 4, 9 Правил проїзду великогабаритних та великовагових транспортних засобів автомобільними дорогами, вулицями та залізничними переїздами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 2001 року № 30 (далі - Правила № 30), пунктів 2, 28 Порядку № 879 у частині, що зобов`язують відповідача отримувати погодження маршруту та вносити плату за проїзд, не відповідають приписам Закону України № 5203-VI "Про адміністративні послуги" (далі - Закон № 5203-VI) та № 2806-IV "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 2806-IV) та вартості адміністративної послуги з видачі такого дозволу, встановленої пунктом 10-1 постанови Кабінету Міністрів України від 4 червня 2006 року № 795 "Про затвердження переліку платних послуг, які надаються підрозділами Міністерства внутрішніх справ, Національної поліції та Державної міграційної служби, і розміру плати за їх надання", тож не створюють для відповідача обов`язку зі сплати передбачених цими пунктами платежів. Спірна плата за проїзд не передбачена жодним законом України і не повинна справлятись з набранням чинності законами України № 5203-VI та № 2806-IV.
3.4. Крім того, позовні вимоги щодо стягнення з відповідача суми коштів на підставі Порядку № 879 є наміром позивача застосувати до відповідача юридичну відповідальність, що суперечить статтям 58 та 92 Конституції України, частині другій статті 238 ГК України.
3.5. Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду ухвалою від 3 липня 2019 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ПБВП "Новобуд-М" та передав справу № 926/16/19 на розгляд Великої Палати Верховного Суду за приписами частини шостої статті 302 ГПК України.
3.6. Мотивуючи ухвалу, Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду зазначив, що, на думку ПБВП "Новобуд-М", спір у цій справі слід розглядати саме адміністративним, а не господарським судам, оскільки предметом спору є стягнення суми за проїзд у випадку здійснення перевезення без дозволу, тобто з порушенням певної, встановленої процедури або функцій компетентного органу, які є функціями органів державної влади, а не їх господарською діяльністю. Крім того, скаржник зазначив, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики, а справа має виняткове значення для скаржника, оскільки справу розглянуто з порушенням правил предметної юрисдикції.
3.7. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 12 серпня 2019 року прийняла справу до розгляду на підставі частини шостої статті 302 ГПК України та призначила її розгляд в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи на 16 жовтня 2019 року; встановила учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
4. Доводи інших учасників справи
4.1. Укртрансбезпека у відзиві на касаційну скаргу просила залишити її без задоволення, судові рішення, постановлені у справі - без змін. Зазначила про те, що дії Укртрансбезпеки щодо нарахування плати за проїзд автомобільними дорогами загального користування великоваговими транспортними засобами є правомірними, а Порядок № 879 є обов`язковим для виконання всіма суб`єктами, чинним нормативно-правовим актом, який відповідає Конституції України, законам та узгоджується із іншими підзаконними нормативно-правовими актами, що регулюють спірні правовідносини.
4.2. Прокуратура у своєму відзиві на касаційну скаргу заперечила проти доводів касаційної скарги та просила залишити її без задоволення, а судові рішення, постановлені у справі, - без змін. Зазначила, що оскільки Укртрансбезпека з позовною заявою про стягнення з відповідача плати за проїзд не звертається та наміру такого не має, то прокурор у цій справі не виступає як альтернативний суб`єкт звернення до суду, а захищає інтереси держави.
5. Фактичні обставини справи, встановлені судами
5.1. На підставі затвердженого графіка проведення перевірок від 30 березня 2018 року та направлення на перевірку від 23 квітня 2018 року № 008470, а також щотижневого графіка проведення рейдових перевірок у період з 23 по 29 квітня 2018 року посадові особи Управління Укртрансбезпеки у Чернівецькій області 23 квітня 2018 року на автодорозі Т2601 32 км+420 м провели габаритно-ваговий контроль вантажного автомобіля марки "Урал", модель 63695-0110, державний реєстраційний номер НОМЕР_3, який здійснював перевезення вантажу по маршруту с. Іспас - м. Чернівці протяжністю 80 км.
5.2. Власником транспортного засобу НОМЕР_4 - автомобіля "Урал", модель 63695-0110, державний реєстраційний номер НОМЕР_3, є ПБВП "Новобуд-М", що підтверджується свідоцтвом та полісом обов`язкового страхування.
5.3. У товарно-транспортній накладній від 23 квітня 2018 року № 000090 вказано, що автомобіль "Урал", державний реєстраційний номер НОМЕР_3, під керуванням водія ОСОБА_1 прямував з пункту навантаження - с. Іспас Вижницького району, до пункту розвантаження - м. Чернівці, найменування вантажу: пісок, маса брутто 20,0 т.
5.4. ОСОБА_1 згідно з листом Головного управління Державної фіскальної служби України у Чернівецькій області від 21 листопада 2018 року № 6304/9/24-13-56-03 перебуває у трудових відносинах з ПБВП "Новобуд-М" з 6 вересня 2016 року та станом на 31 жовтня 2018 року інформація про його звільнення відсутня, прямував із с. Іспас Вижницького району (пункт навантаження) до м. Чернівці (пункт розвантаження).
5.5. За результатами проведеної перевірки і зважування автомобіля та габаритно-вагового контролю, яке здійснювалось засобами вимірювальної техніки (вага автомобільна підкладна моделі АS у складі: вимірювальний прилад № 09-232, вантажоприймальні платформи № 09-463 та № 09-452 (свідоцтво про перевірку законодавчо регульованого засобу вимірювальної техніки від 12 липня 2017 року № 34-00/2848; сертифікат від 13 січня 2010 року № 005682, виробник: ESIT ELEKTRONIK SISTEMLER IMALAT ve TICARET LTD.STI, Туреччина)), посадові особи управління Укртрансбезпеки у Чернівецькій області зафіксували повну масу транспортного засобу 34 т, з фактичним навантаженням: на першу вісь - 6,4 т при нормативно допустимій 11 т, на другу вісь - 14,25 т при нормативно допустимій - 8 т, на третю вісь - 13,35 т при нормативно допустимій - 8 т, що є порушенням пункту 22.5 Правил дорожнього руху України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 10 жовтня 2001 року № 1306 (далі - Правила № 1306), а саме: за спеціальними правилами здійснюється дорожнє перевезення небезпечних вантажів, рух транспортних засобів та їх составів у разі, коли хоч один з їх габаритів перевищує, зокрема, фактичну масу понад 40 т (для контейнеровозів - понад 44 т, на встановлених Укравтодором і Національною поліцією для них маршрутах - до 46 т), навантаження на одиничну вісь - 11 т (для автобусів, тролейбусів - 11,5 т), здвоєні осі - 16 т, строєні - 22 т (для контейнеровозів навантаження на одиничну задню вісь - 11 т, здвоєні осі - 18 т, строєні - 24 т). Таким чином, результат зважування вказав на перевищення нормативно допустимих габаритів.
5.6. За результатами перевірки 23 квітня 2018 року посадова особа Управління Укртрансбезпеки у Чернівецькій області склала: акт № 003122 про перевищення транспортним засобом нормативних вагових параметрів;акт № СЕ 045861 про проведення перевірки додержання вимог законодавства про автомобільний транспорт під час виконання перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом; довідку № 0019727 про результати здійснення габаритно-вагового контролю; чек зважування № 16622, виданий об 11 год 36 хв із зазначенням виду зважування: "mob. dynamic".
5.7. Відповідно до розрахунку плати за проїзд великовагових та/або великогабаритних транспортних засобів від 23 квітня 2018 року № 16622 із зазначенням перевищення параметрів від нормативу у 72,5 % нарахована плата за проїзд у розмірі 768 євро, що за перерахунком згідно з офіційним курсом Національного банку України євро до гривні станом на 23 квітня 2018 року еквівалентно 24 747,26 грн.
5.8. 27 квітня та 7 листопада 2018 року Управління Укртрансбезпеки у Чернівецькій області направило ПБВП "Новобуд-М" листи № 1421/39/3-18 та № 4036/40/11-18, в яких просило внести плату за проїзд, яка нарахована 23 квітня 2018 року у сумі 24 747,26 грн та не сплачена відповідачем. Відповіді на зазначені листи матеріали справи не містять.
5.9. Згідно з листом Управління Державної казначейської служби України у м. Чернівці від 8 листопада 2018 року № 02-14/1461 кошти у сумі 24 747,26 грн за період з 2 липня по 6 листопада 2018 року не надходили.
5.10. Відповідно до платіжного доручення від 22 лютого 2019 року № 367 відповідач сплатив 4961,88 грн з призначенням платежу "плата за проїзд автомобільними дорогами транспортними засобами, вагові параметри яких перевищують нормативи, за 23 квітня 2018 року, с. Іспас - м. Чернівці, перевищення нормативів у 16 т на 72,5 %, СЕ 8657 ВН".
6. Позиція Великої Палати Верховного Суду у справі
Щодо юрисдикції спору
6.1. Визначаючи юрисдикцію суду під час розгляду цієї справи, Велика Палата Верховного Суду керується таким.
6.2. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 року) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
6.3. Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
6.4. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
6.5. За змістом пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
6.6. Згідно з пунктами 1, 5 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
6.7. Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
6.8. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні брати за основу суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
6.9. Відповідно до абзацу четвертого пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року № 442 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" утворено Укртрансбезпеку, шляхом реорганізації (злиття) Державної інспекції з безпеки на морському та річковому транспорті та Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті (далі - Укртрансінспекція).
6.10. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з безпеки на транспорті, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 103 (далі - Положення № 103), Укртрансбезпека є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури і який реалізує державну політику з питань безпеки на наземному транспорті та у сфері безпеки на морському та річковому транспорті (крім сфери безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства).
6.11. Згідно з підпунктами 15, 27 пункту 5 Положення № 103 Укртрансбезпека відповідно до покладених на неї завдань здійснює: габаритно-ваговий контроль транспортних засобів на автомобільних дорогах загального користування; нарахування плати за проїзд автомобільними дорогами транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, вагові або габаритні параметри яких перевищують нормативні, під час здійснення габаритно-вагового контролю.
6.12. З наведеного вбачається, що позивач виконує функції габаритно-вагового контролю транспортних засобів та нараховує відповідну плату за перевищення нормативів допустимої ваги транспортного засобу.
6.13. Отже, положеннями чинного законодавства визначені повноваження Укртрансбезпеки щодо контролю за рухом транспортних засобів з перевищенням габаритно-вагових параметрів, а також порядок здійснення такого контролю.
6.14. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
6.15. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що повноваження Укртрансбезпеки щодо плати за проїзд великовагових транспортних засобів обмежуються лише нарахуванням такої плати.
6.16. При цьому за своєю правовою природою плата за проїзд великоваговим транспортним засобом є не штрафною санкцією, а сумою відшкодування матеріальних збитків державі внаслідок руйнування автомобільних доріг загального користування.
6.17. Відповідно до положень частини п`ятої статті 21 КАС України адміністративні суди можуть розглядати вимоги про відшкодування шкоди лише за наявності таких умов: вимоги мають стосуватися шкоди, завданої лише суб`єктом владних повноважень; такі вимоги мають бути поєднані з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень. В іншому випадку спірні відносини з приводу відшкодування шкоди (стягнення збитків, у тому числі й на користь держави) мають приватноправовий характер та, як наслідок, не можуть бути предметом справи, віднесеної до адміністративної юрисдикції.