ПОСТАНОВА
Іменем України
02 березня 2020 року
м. Київ
справа №826/15618/17
адміністративне провадження №К/9901/64056/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Єзерова А. А., Чиркіна С. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва (головуючий суддя Шевченко Н. М.) від 18 червня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду (колегія у складі головуючого судді Мєзєнцева Є. І., суддів: Файдюка В. В., Чаку Є. В.) від 17 вересня 2018 року у справі за позовом Приватного акціонерного товариства "АЕРОБУД" до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві Гончарова Олексія Сергійовича, Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними дій, скасування припису та постанов,
УСТАНОВИВ:
У листопаді 2017 року Приватне акціонерне товариство "АЕРОБУД" (далі - ПрАТ "АЕРОБУД") звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві Гончарова О.С. (далі - Інспектор), Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі -ДАБІ України), в якому просило:
- визнати протиправними дії Інспектора та ДАБІ України, пов`язані з проведенням позапланових перевірок "Будівництва житлово-офісного комплексу з вбудованими, прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом по вул. Анрі Барбюса, 37/1 у Печерському районі м. Києва" з 23 жовтня по 03 листопада 2017 року на підставі направлення для проведення позапланового заходу від 23 жовтня 2017 року № б/н, виданого на підставі наказу Департаменту ДАБІ у м. Києві від 20 жовтня 2017 року № 318 за зверненням Громадської організації "Наша влада", та з 06 по 07 листопада 2017 року на підставі направлення для проведення позапланового заходу від 06 листопада 2017 року № б/н, виданого на підставі наказу Департаменту ДАБІ у м. Києві від 06 листопада 2017 року № 354 за зверненням Громадської організації "Наша влада" та на підставі службової записки від 06 листопада 2017 року № С10/26-0611/1;
- скасувати припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт на об`єкті "Будівництво житлово-офісного комплексу з вбудованими, прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом по вул. Анрі Барбюса, 37/1 у Печерському районі м. Києва" від 07 листопада 2017 року № б/н, виданий Інспектором;
- скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 20 листопада 2017 року № 150/17/10/26-44/2011/0216, видану Інспектором;
- скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 20 листопада 2017 року № 149/17/10/26-43/2011/0216, видану Інспектором.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 червня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2018 року, позов задоволено у повному обсязі.
Не погодившись з такими судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, у жовтні 2018 року ДАБІ України звернулась до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 червня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2018 року прийняти нове рішення, яким у задоволені позову відмовити повністю.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, ДАБІ України зазначила, що суди попередніх інстанцій порушили норми матеріального та процесуального права і не дослідили належним чином усі обставини справи. Скаржник зазначає, що у ДАБІ України були наявні всі правові підстави для проведення перевірки на підставі заяви громадської організації. На переконання відповідача законодавчі вимоги щодо строку проведення перевірки було дотримано, а виявлені під час перевірки порушення свідчать про необґрунтованість позовних вимог.
Ухвалою від 03 грудня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відкрив провадження у цій справі за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 26 лютого 2020 року призначив її до розгляду.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів встановила таке.
Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, громадською організацією "Наша влада" на ім`я директора Департаменту ДАБІ у м. Києві було подано звернення від 19 жовтня 2017 року № 104 щодо можливого порушення законодавства України у сфері регулювання містобудівної діяльності на об`єкті будівництва ("Будівництво житлово-офісного комплексу з вбудованими, прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом по вул. Анрі Барбюса, 37/1 у Печерському районі м. Києва"), замовником якого виступає ПрАТ "АЕРОБУД".
На підставі вказаного звернення Департаментом ДАБІ у м. Києві видано наказ від 20 жовтня 2017 року № 318 про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва та видано направлення про проведення позапланового заходу від 23 жовтня 2017 року № б/н строком дії з 23 жовтня по 03 листопада 2017 року, яке вручено посадовій особі позивача 23 жовтня 2017 року.
Відповідно до службової записки від 06 листопада 2017 року № С/1026-0411/1 начальник відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту ДАБІ у м. Києві просив директора Департаменту ДАБІ у м. Києві продовжити термін проведення перевірки.
06 листопада 2017 року Департаментом ДАБІ у м. Києві прийнято наказ № 354, яким наказано провести позапланову перевірку на об`єкті будівництва та видано направлення для проведення позапланового заходу № б/н строком дії з 06 по 07 листопада 2017 року.
07 листопада 2017 року за результатами проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт, Інспектором складений акт № б/н (далі по тексту - Акт перевірки).
Під час зазначеної позапланової перевірки Інспектором було встановлено, що підрядною організацією ПрАТ "АЕРОБУД" виконуються будівельні роботи із порушеннями, а саме:
- не огороджено зони з постійно діючими небезпечними виробничими факторами (місця поблизу перепадів по висоті 1,3 м і більше);
- відсутні знаки попереджуючі про небезпеку на об`єкті та попереджувальні написи;
- відсутня захисна огорожа у відповідності до ГОСТ 23407 у місцях, де безпосередньо виконуються будівельні роботи;
- будівельний майданчик та проходи захаращено будівельним сміттям, будівельні матеріали складуються у хаотичному вигляді;
- у ході перевірки не надано журнал загальних робіт, спеціальні журнали з окремих видів робіт, відсутній проект виконання будівельних робіт, акти на закриття прихованих робіт;
- у журналі авторського нагляду відсутні підписи з боку підрядної організації щодо ознайомлення з результатами здійснення авторського нагляду;
- не всі будівельники мали засоби індивідуального захисту, зокрема будівельні каски та сигнальні жилети, монтажні пояси.
Також, 07 листопада 2017 року Інспектором було винесено припис № б/н про зупинення підготовчих та будівельних робіт, за змістом якого останній вимагав з 07 листопада 2017 року зупинити виконання будівельних робіт до усунення виявлених порушень.
20 листопада 2017 року Інспектором було винесено постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 150/17/10/26-44/2011/0216 та № 149/17/10/26-43/2011/0216, відповідно до яких ПрАТ "АЕРОБУД" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 8 ч. 3 ст. 2 Закону України від 14 жовтня 1994 року № 208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (далі - Закон № 208/94-ВР), та накладено штраф у сумі 75 780,00 грн, а також визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 6 ч. 3 ст. 2 Закону № 208/94-ВР, та накладено штраф у сумі 30 312,00 грн.
Вважаючи такі дії відповідачів протиправними та незаконними, ПрАТ "АЕРОБУД" звернулося до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
Судові рішення, ухвалені за результатом розгляду цього позову, є предметом касаційного перегляду в даній справі.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи, перевіривши матеріали справи і заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов таких висновків.
При ухваленні оскаржуваних судових рішень суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що позивачем надано до суду докази того, що частина виявлених відповідачами порушень ним не вчинялася, а інша була усунута. При цьому, відповідачами порушено порядок проведення спірного позапланового заходу контролю.
Колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на таке.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частинами 1, 2 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI) передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Згідно з ч. 2, 3 ст. 6 Закону № 3038-VI до уповноважених органів містобудування та архітектури належать органи, визначені у статті 13 Закону України від 20 травня 1999 року № 687- XIV "Про архітектурну діяльність".
До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад. Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Примірне положення про органи державного архітектурно-будівельного контролю затверджується Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 7 Закону № 3038-VI управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування (далі - вихідні дані), проектної документації.
Проведення архітектурно-будівельного контролю регулюється "Порядком здійснення архітектурно-будівельного контролю", затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі по тексту - Порядок № 553).
Пунктом 1 Порядку № 553 встановлено, що цей порядок визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Під час здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю щодо суб`єктів містобудування (юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців) на об`єктах будівництва органи державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, пункту 3 статті 22 "Прикінцеві положення" Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Згідно з п. 2 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: 1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; 2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; 3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.
Пунктом 5 Порядку № 553 визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.