ПОСТАНОВА
Іменем України
18 лютого 2020 року
м. Київ
Справа № 912/2730/18
Провадження № 12-170гс19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.,
судді-доповідача Уркевича В. Ю.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Яновської О. Г.,
за участю секретаря судового засідання Королюка І. В.,
позивача - Регіонального відділення Фонду державного майна України у Кіровоградській області (представник - Гвоздік О. В.),
розглянула у відкритому судовому засіданні справу № 912/2730/18 за позовом Регіонального відділення Фонду державного майна України у Кіровоградській області до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Державного підприємства "Олександрійський шовкорадгосп", про визнання протиправним та скасування наказу про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 18 червня 2019 року (головуючий суддя Орєшкіна Е. В., судді Широбокова Л. П., Іванов О. Г.) і рішення Господарського суду Кіровоградської області від 27 лютого 2019 року (суддя Макаренко Т. В.) та
УСТАНОВИЛА:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2018 року Регіональне відділення Фонду державного майна України у Кіровоградській області (далі - РВ ФДМУ) звернулося до Господарського суду Кіровоградської області з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області (далі - ГУ Держгеокадастру) про визнання протиправним та скасування наказу ГУ Держгеокадастру від 13 жовтня 2017 року № 11-8003/14-17-СГ "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою" (далі - наказ).
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що у зв`язку зі зміною приватизаційного законодавства оскаржуваний наказ ГУ Держгеокадастру порушує норми чинного законодавства та знецінює вартість єдиного майнового комплексу Державного підприємства (далі - ДП "Олександрійський шовкорадгосп"), для якого оформлена у встановленому порядку в користування земельна ділянка загальною площею 304,8819 га.
3. РВ ФДМУ 08 січня 2019 року подано заяву про зміну підстави позову щодо додаткового застосування до заявлених підстав позову положень частини четвертої статті 12 Закону України від 04 березня 1992 року № 2163-ХІІ "Про приватизацію державного майна" (далі - Закон № 2163-ХІІ), чинного на час прийняття оскаржуваного наказу.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
4. Наказом РВ ФДМУ від 07 серпня 2012 року № 276 "Про прийняття рішення про приватизацію Державного підприємства - Олександрійський шовкорадгосп" вирішено приватизувати ДП "Олександрійський шовкорадгосп".
5. Відповідно до акта приймання-передачі від 30 грудня 2015 року, затвердженого наказом РВ ФДМУ від 31 грудня 2015 року № 555, єдиний майновий комплекс ДП "Олександрійський шовкорадгосп" передано зі сфери управління Міністерства аграрної політики та продовольства України до сфери управління РВ ФДМУ.
6. Наказом ГУ Держгеокадастру від 31 січня 2017 року № 11-733/14-17-СГ "Про затвердження документації із землеустрою та надання земельних ділянок у постійне користування без зміни цільового призначення" затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у постійне користування для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, розташованих на території Андріївської сільської ради Олександрійського району Кіровоградської області. Надано ДП "Олександрійський шовкорадгосп" у постійне користування земельні ділянки площею 304,8819 га, у тому числі: 187,2205 га - багаторічні насадження, 97,3073 га - рілля, 20,3541 га - пасовища.
7. Наказом ГУ Держгеокадастру від 13 жовтня 2017 року № 11-733/14-17-СГ "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою" надано ДП "Олександрійський шовкорадгосп" дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо приватизації земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у його постійному користуванні, із цільовим призначенням - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, розташованих на території Андріївської сільської ради Олександрійського району Кіровоградської області, за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності загальною площею 304,8819 га, у тому числі 187,2205 га - багаторічні насадження, 97,3073 га - рілля, 20,3541 га - пасовища.
8. За матеріалами справи, працівниками ДП "Олександрійський шовкорадгосп" та прирівняними до них особами (пенсіонерами із числа колишніх працівників) подано до ГУ Держгеокадастру клопотання про передачу у власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення із земель, що знаходяться в постійному користуванні ДП "Олександрійський шовкорадгосп" на підставі статей 25, 118 Земельного кодексу України (т. 1, а. с.171-198).
9. Наказом Фонду державного майна України (далі - ФДМУ) від 27 березня 2018 року № 447 "Про затвердження переліків об`єктів малої приватизації, що підлягають приватизації в 2018 році" скасовано всі рішення РВ ФДМУ, прийняті щодо приватизації ДП "Олександрійський шовкорадгосп".
10. На виконання наказу ФДМУ від 27 березня 2018 року № 447 "Про затвердження переліків об`єктів малої приватизації, що підлягають приватизації в 2018 році" позивачем видано наказ від 25 квітня 2018 року № 186 "Про прийняття рішення про приватизацію об`єкта малої приватизації - єдиного майнового комплексу Державного підприємства "Олександрійський шовкорадгосп", згідно з яким приватизацію вирішено здійснити шляхом продажу на аукціоні.
11. На переконання позивача, оспорюваний наказ прийнято з порушенням вимог чинного законодавства, що перешкоджає продажу єдиного майнового комплексу ДП "Олександрійський шовкорадгосп" і стало причиною звернення до суду із цим позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
12. Рішенням Господарського суду Кіровоградської області від 27 лютого 2019 року, залишеним без змін постановою Центрального апеляційного господарського суду від 18 червня 2019 року, позовні вимоги задоволено повністю. Визнано недійсним оспорюваний наказ ГУ Держгеокадастру.
13. Рішення судів попередніх інстанцій мотивовані тим, що оспорюваний наказ прийнято з порушенням вимог чинного законодавства, зокрема приписів Закону України від 10 липня 1996 року № 290/96-ВР "Про особливості приватизації майна в агропромисловому комплексі" (далі - Закон № 290/96-ВР) та Указу Президента України від 08 серпня 1995 року № 720/95 "Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям" (далі - Указ № 720/95), до завершення приватизації ДП "Олександрійський шовкорадгосп" шляхом перетворення в колективне сільськогосподарське підприємство.
14. При цьому суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний господарський суд, зазначив, що позивач просив визнати оскаржуваний наказ протиправним та скасувати його. Суди вказали, що рішення органу місцевого самоврядування у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, тому в цьому випадку, на думку судів, вимога щодо визнання наказу недійсним, а не протиправним, буде саме тим ефективним способом захисту, який виходячи із суті спору зможе відновити порушене право позивача.
Короткий зміст наведених у касаційній скарзі вимог
15. У серпні 2019 року до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ГУ Держгеокадастру на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 18 червня 2019 року і рішення Господарського суду Кіровоградської області від 27 лютого 2019 року, у якій скаржник, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить скасувати судові рішення попередніх інстанцій та закрити провадження у справі.
Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
16. Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду ухвалою від 27 вересня 2019 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ГУ Держгеокадастру та передав справу № 912/2730/18 разом із цією касаційною скаргою на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 302 Господарського процесуального кодексу України.
17. За частиною шостою статті 302 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній на момент постановлення Касаційним господарським судом у складі Верховного Суду ухвали від 27 вересня 2019 року) справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду у всіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб`єктної юрисдикції.
18. Оскільки ГУ Держгеокадастру оскаржує постанову Центрального апеляційного господарського суду від 18 червня 2019 року і рішення Господарського суду Кіровоградської області від 27 лютого 2019 року в цій справі з підстав порушення судами правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 15 жовтня 2019 року справу прийняла та призначила до розгляду.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
19. Касаційну скаргу ГУ Держгеокадастру мотивовано тим, що господарські суди попередніх інстанцій помилково віднесли цей спір до категорії господарських, оскільки, на його думку, оскаржуваний позивачем наказ є рішенням розпорядчого характеру, прийнятим з метою реалізації відповідачем своїх контрольних функцій у сфері управління, наслідком виконання якого є не набуття речового права на земельні ділянки, а лише складання відповідного проекту землеустрою щодо їх відведення, тобто після реалізації спірного наказу не виникає цивільне речове право, у зв`язку із чим цей спір повинен вирішуватися в порядку адміністративного судочинства.
Доводи позивача
20. РВ ФДМУ у своєму відзиві на касаційну скаргу ГУ Держгеокадастру зазначило, що суди попередніх інстанцій при розгляді цієї справи, посилаючись на пункти 2 та 6 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України, правомірно розглянули справу в порядку господарського судочинства.
21. Крім цього, РВ ФДМУ у відзиві звернуло увагу на те, що Кіровоградським окружним адміністративним судом у справі № 811/1522/18 за позовом РВ ФДМУ до ГУ Держгеокадастру, третя особа - ДП "Олександрійський шовкорадгосп", про визнання протиправним та скасування наказу встановлено, що в цій справі існує спір між юридичними особами щодо розпорядження майном, а також спір стосується приватизації майна, тому відноситься до юрисдикцій господарських судів, у зв`язку із чим ухвалою вказаного суду від 27 вересня 2018 року закрито провадження в адміністративній справі та роз`яснено позивачу про право на звернення до суду в порядку господарського судочинства.
22. У судовому засіданні представник РВ ФДМУ заперечив проти касаційної скарги та наголосив на тому, що рішення судів попередніх інстанцій прийняті з дотриманням норм матеріального і процесуального права, у зв`язку із чим просив залишити їх без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Щодо юрисдикції суду
23. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, ГУ Держгеокадастру зазначило, що спір у цій справі пов`язаний з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень та є публічно-правовим, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів.
24. Визначаючи юрисдикційність спору, суди повинні з`ясувати, чи спір є приватноправовим або публічно-правовим; чи виник він з відносин, урегульованих нормами цивільного права; чи пов`язані ці відносини зі здійсненням сторонами цивільних або інших майнових прав на земельні ділянки на засадах рівності; чи виник спір щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень при реалізації ним управлінських функцій у сфері земельних правовідносин.
25. Суб`єктами права власності на землю (земельну ділянку) є, зокрема, держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади, - на землі державної власності та територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності.
26. Постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 затверджено Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Положення), пунктом 1 якого визначено, що Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
27. Постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 5 "Про утворення територіальних органів Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру" утворені як юридичні особи публічного права територіальні органи Держгеокадастру, у тому числі й ГУ Держгеокадастру.
28. Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених Земельним кодексом України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи (підпункт 31 пункту 4 Положення).
29. Стаття 15-1 Земельного кодексу України визначає повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, зокрема щодо: внесення в установленому порядку пропозицій щодо розпорядження землями державної та комунальної власності, встановлення меж області, району, міста, району в місті, села і селища, регулювання земельних відносин; розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом.
30. Статтею 25 Земельного кодексу України визначено порядок приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, зокрема визначено, що при приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій земельні ділянки передаються працівникам цих підприємств, установ та організацій, працівникам державних та комунальних закладів освіти, культури, охорони здоров`я, розташованих на території відповідної ради, а також пенсіонерам з їх числа з визначенням кожному з них земельної частки (паю).
31. Частинами третьою - п`ятою статті 118 цього Кодексу передбачено, що громадяни - працівники державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, а також пенсіонери з їх числа, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельних ділянок, які перебувають у постійному користуванні цих підприємств, установ та організацій, звертаються з клопотанням про приватизацію цих земель до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
32. Відповідний орган місцевого самоврядування або орган виконавчої влади в місячний термін розглядає клопотання і надає дозвіл підприємствам, установам та організаціям на розробку проекту приватизації земель.
33. Передача земельних ділянок у власність громадянам - працівникам державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, а також пенсіонерам з їх числа провадиться після затвердження проекту приватизації земель у порядку, встановленому цим Кодексом.
34. Згідно із частиною четвертою статті 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
35. Положеннями частин сьомої, десятої, одинадцятої статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
36. Отже, наведеними нормами права встановлені підстави, порядок, строки передачі земельних ділянок у власність громадянам - працівникам державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, а також пенсіонерам з їх числа і визначені органи, уповноважені розглядати ці питання.
37. Стаття 15 Цивільного кодексу України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
38. Якщо порушення своїх прав особа вбачає в наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
39. Велика Палата Верховного Суду неодноразово вирішувала питання щодо юрисдикційної належності спору, предметом якого є оскарження рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування про надання або відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
40. Так, у постановах від 11 вересня 2019 року у справі № 924/174/18 (провадження № 12-82гс19), від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц (провадження № 14-5зц18), від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц (провадження № 14-120цс18), від 30 травня 2018 року у справі № 826/5737/16 (провадження № 11-475апп18), від 19 червня 2018 року у справі № 922/864/17 (провадження № 12-61гс18) Велика Палата Верховного суду дійшла висновку про те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи користування, а відмова особі в наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови в затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність у неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.
41. Проект технічної документації земельної ділянки не визначений законом як підстава набуття права на земельну ділянку і не є правовстановлюючим документом.
42. Якщо особа звертається до відповідного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту технічної документації щодо земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідне рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
43. Згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
44. На підставі пункту 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.