ПОСТАНОВА
Іменем України
28 лютого 2020 року
Київ
справа №806/3304/18
адміністративне провадження №К/9901/5260/19, К/9901/5864/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області,
третя особа: Колективне сільськогосподарське підприємство "Україна-Черняхів-1",
про визнання протиправною відмови та зобов`язання вчинити дії
за касаційними скаргами Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, адвоката Захарченко Вадима Павловича в інтересах ОСОБА_1
на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 6 вересня 2018 року (ухвалене у складі головуючого судді Черноліхова С.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2019 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Франовської К.С., суддів Кузьменко Л.В., Іваненко Т.В.),
В С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2018 року ОСОБА_1 (далі також - ОСОБА_1, позивач) звернувся в суд з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі також - відповідач), в якому просив:
визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у задоволенні заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо приватизації земель ДП "Україна" на території Черняхівської селищної та Великогорбашівської сільської ради Черняхівського району, оформлену листом від 23 січня 2018 року №Л-16427/0-258/0/22-18;
зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області задовольнити заяву та надати дозвіл Колективному сільськогосподарському підприємству "Україна-Черняхів-1", яке є правонаступником ДП "Україна", на розроблення проекту приватизації земель, які знаходяться на території Черняхівської селищної та Великогорбашівської сільської ради Черняхівського району.
Позов мотивований тим, що підстави відмови, викладені у листі №Л-16427/0-258/0/22-18, не передбачені частинами третьою, четвертою статті 118 Земельного кодексу України.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 6 вересня 2018 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2019 року, позов ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у задоволенні заяви ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо приватизації земель ДП "Україна" на території Черняхівської селищної ради та Великогорбашівської сільської ради Черняхівського району, оформлену листом від 23 січня 2018 року №Л-16427/0-258/0/22-18; зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 20 листопада 2017 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо приватизації земель ДП "Україна" на території Черняхівської селищної ради та Великогорбашівської сільської ради Черняхівського району та прийняти рішення із врахуванням встановлених обставин справи, та у відповідності до норм статті 118 Земельного кодексу України. В решті позовних вимог відмовлено.
Приймаючи рішення про часткове задоволення позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, мотивував його тим, що рішення ГУ Держгеокадастру у Житомирській області про відмову у наданні КСП "Україна-Черняхів-1" дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки не ґрунтується на нормах законодавства, а тому підлягає скасуванню. Окрім того, суд дійшов висновку, що у даній справі має місце протиправна бездіяльність відповідача, яка полягає у неприйнятті ним рішення у визначеному законодавством порядку.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг
Не погоджуючись із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій в окремій частині, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, адвокат Захарченко Вадим Павлович в інтересах ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати судові рішення в частині відмови у задоволенні позову та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити повністю.
Касаційну скаргу представник позивача обґрунтовує тим, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків щодо обраного способу захисту порушеного права, оскільки повноваження Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області при розгляді питання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою не є дискреційними, у цього органу немає вибору між декількома правомірними рішеннями.
Також, не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
Касаційну скаргу Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області обґрунтовує тим, що ним правомірно відмовлено позивачу у задоволенні клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Така відмова обґрунтовувалась тим, що позивачем всупереч частин шостої, сьомої статті 118 Земельного кодексу України не було додано до заяви графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки та не було зазначено цільове призначення земельної ділянки. Крім того, цільове призначення не зазначено і у державних актах на право постійного користування земельними ділянками серії ЖТ-11-6-2 №000002 та 1-ЖТ №001150, що не дає підстав вважати розпорядником цих земельних ділянок Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області. Посилається відповідач і на те, що вимога позивача про зобов`язання відповідача видати дозвіл на розробку проекту землеустрою у цій справі є втручанням в дискреційні повноваження відповідача, що не відповідає завданню адміністративного судочинства.
Позиція інших учасників справи
8 квітня 2019 року до суду надійшов відзив Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, в якому зазначається про необґрунтованість доводів касаційної скарги позивача, тому просить суд залишити касаційну скаргу позивача без задоволення.
17 травня 2019 року до суду надійшов відзив позивача на касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, в якому зазначається про необґрунтованість доводів касаційної скарги відповідача, зокрема, позивач посилається на те, що судами попередніх інстанцій було вірно встановлено, що земельні ділянки є землями сільськогосподарського призначення державної форми власності, а отже Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області є органом, який уповноважений на їх передачу у власність. Тому, позивач просить суд залишити касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області без задоволення.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
Ухвалами Верховного Суду від 13 березня 2016 року та від 25 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі №806/3304/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.
Враховуючи значення справи для сторін, категорію та складність справи, суд дійшов висновку про необхідність призначення справи до касаційного розгляду в судовому засіданні.
Ухвалою Верховного Суду від 22 листопада 2019 року справу призначено до розгляду в судове засідання з повідомленням та викликом учасників справи колегією у складі трьох суддів, однак у зв`язку із повторною неявкою сторін у судове засідання, протокольною ухвалою суду від 4 лютого 2020 року постановлено продовжити розгляд справи в письмовому провадженні.
10 грудня 2019 року та 17 грудня 2019 року до суду надійшли клопотання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області одинакові за змістом, в яких відповідач просить закрити провадження у справі №806/3304/18. Зазначені клопотання обґрунтовані тим, що зобов`язання надати дозвіл на розробку проекту приватизації земель в порядку адміністративного судочинства не дозволяє остаточно вирішити наявний спір. Також не виконується основне законодавство адміністративного судочинства, оскільки в даному спорі питання щодо наявності у КСП "Україна-Черняхів-1" права на постійне користування земельними ділянками обов`язково постає перед судом, який вирішує спір, незалежно від того, чи заявив позивач вимогу щодо встановлення такого права.
Розглянувши зазначені клопотання, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновків про їх необґрунтованість та, відповідно, відсутність підстав для їх задоволення у зв`язку із наступним.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з частинами першою, другою статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії (пункт 4 частини першої). Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Так, предметом спору у цій справі є визнання протиправними дій відповідача, як суб`єкта владних повноважень, щодо неналежного розгляду заяви позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою у порядку визначеному законодавством.
Відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.
Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року в справі №815/5987/14 та постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі №545/808/17.
Тобто, відповідач помилково вважає, що спір про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є спором про право.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 20 листопада 2017 року ОСОБА_1 звернувся із заявою до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, в якій просив надати дозвіл на розробку проекту землеустрою для приватизації земель ДП "Україна" на території Черняхівської селищної та Великогорбашівської сільської ради Черняхівського району.
Листом від 23 січня 2018 року №Л-16427/0-258/0/22-18 відповідач повідомив позивача про наступне:
- у заяві не визначено цільове призначення земельної ділянки, за якою планується її використання;
- в державних актах на право постійного користування серії ЖТ-11-6-2 №000002 та 1-ЖТ №001150, згідно яких земельні ділянки перебувають у постійному користуванні ДП "Україна", відсутні відомості щодо категорії земель, що суперечить частині четвертій статті 122 Земельного кодексу України. Одночасно Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області є розпорядником виключно земель сільськогосподарського призначення державної форми власності.
Не погоджуючись із такими діями відповідача, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанції доводів учасників справи
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 6 вересня 2018 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2019 року відповідають, а доводи касаційних скарг є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
За змістом статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
За змістом статті 116 ЗК України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність встановлені статтями 118, 122 ЗК України.