ПОСТАНОВА
Іменем України
11 лютого 2020 року
Київ
справа №0940/2394/18
адміністративне провадження №К/9901/26524/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого суді Берназюка Я.О.,
суддів: Желєзний І.В., Коваленко Н.В.,
при секретарі судового засідання Лупу Ю.Д.,
за участю:
представника позивача Селяніна В.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу №0940/2394/18
за позовом Товариства з додатковою відповідальністю "Рогатинпісок"
до Івано-франківської обласної ради
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання до вчинення дій
за касаційною скаргою Івано-Франківської обласної ради
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Заверухи О.Б., суддів: Гінди О.М., Ніколіна В.В.),
В С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
13 грудня 2018 року Товариство з додатковою відповідальністю "Рогатинпісок" (далі також - ТзДВ "Рогатинпісок", позивач) звернулося в суд з адміністративним позовом до Івано-Франківської обласної ради (далі також - відповідач), в якому просило:
визнати протиправним та скасувати рішення від 22 червня 2018 року №903-22/2018 "Про відмову в наданні Товариству з додатковою відповідальністю "Рогатинпісок" гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску";
зобов`язати повторно розглянути заяву про надання гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, яке знаходиться на відстані 0,5 км на схід від хутора Москалі Рогатинського району Івано-Франківської області та прийняти рішення про надання гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2019 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення Івано-Франківської обласної ради №903-22/2018 від 22 червня 2018 року "Про відмову в наданні Товариству з додатковою відповідальністю "Рогатинпісок" гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску". Зобов`язано Івано-Франківську обласну раду повторно розглянути заяву Товариства з додатковою відповідальністю "Рогатинпісок" від 12 березня 2018 року № 8 про надання гірничого відводу площею 14,8 га з метою розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, яке знаходиться на відстані 0,5 км на схід від хутора Москалі Рогатинського району Івано-Франківської області. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що в оскаржуваному рішенні обласною радою не конкретизовано, в чому саме полягає невідповідність поданих позивачем документів з метою отримання гірничого відводу, вимогам, встановлених Положенням про порядок надання гірничих відводів №59 від 27 січня 1995 року, а тільки зроблено посилання на Положення №59 в загальному, а тому таке рішення є протиправним. Щодо вимоги позивача про зобов`язання відповідача прийняти рішення про надання гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, то така вимога є передчасною.
Не погодившись з прийнятим рішенням, ТзДВ "Рогатинпісок" подало апеляційну скаргу.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року апеляційну скаргу ТзДВ "Рогатинпісок" задоволено повністю. Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2019 року скасовано в частині відмови в задоволенні адміністративного позову щодо зобов`язання Івано-Франківської обласної ради прийняти рішення про надання Товариству з додатковою відповідальністю "Рогатинпісок" гірничого відводу площею 14,8 га для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, яке знаходиться на відстані 0,5 км на схід від хутора Москалі Рогатинського району Івано-Франківської області та в цій частині прийнято нову постанову, якою адміністративний позов Товариства з додатковою відповідальністю "Рогатинпісок" задоволено повністю. Зобов`язано Івано-Франківську обласну раду прийняти рішення про надання Товариству з додатковою відповідальністю "Рогатинпісок" гірничого відводу площею 14,8 га для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, яке знаходиться на відстані 0,5 км на схід від хутора Москалі Рогатинського району Івано-Франківської області. В решті рішення суду першої інстанції залишено без змін.
Ухвалюючи зазначене судове рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що порушеному праву позивача кореспондує обов`язок відповідача прийняти законне рішення, єдиним правильним, за даних обставин, способом захисту порушеного права позивача, буде зобов`язання Івано-Франківської обласної ради прийняти рішення про надання гірничого відводу площею 14,8 га з метою розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, яке знаходиться 0,5 км на схід від хутора Москалів Рогатинського району Івано-Франківської області, оскільки це забезпечить повне його поновлення та унеможливить необхідність повторного звернення до суду.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, відповідач звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі судове рішення суду першої інстанції.
Доводи касаційної скарги Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області зводяться до того, що надання чи ненадання гірничого відводу належить до дискреційних повноважень органу місцевого самоврядування, а під дискреційними повноваженнями слід розуміти таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, що визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення, тому суд апеляційної інстанції зобов`язавши відповідача прийняти рішення про надання Товариству з додатковою відповідальністю "Рогатинпісок" гірничого відводу площею 14,8 га для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, яке знаходиться на відстані 0,5 км на схід від хутора Москалі Рогатинського району Івано-Франківської області втрутився в дискреційні повноваження Івано-франківської обласної ради, у зв`язку із чим рішення суду апеляційної інстанції є незаконним, тоді як суд першої інстанції прийняв законне та обґрунтоване судове рішення.
Позиція інших учасників справи
З грудня 2019 року до суду надійшов відзив позивача на касаційну скаргу Івано-франківської обласної ради, в якому зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
Касаційна скарга надійшла до суду 23 жовтня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 6 листопада 2019 року відкрито касаційне провадження у справі №0940/2394/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 24 грудня 2019 року справу призначено до розгляду в судове засідання з повідомленням та викликом учасників справи колегією у складі трьох суддів.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ТзДВ "Рогатинпісок" 12 листопада 1997 року зареєстроване як юридична особа, на підтвердження чого в матеріалах справи міститься свідоцтво про державну реєстрацію юридичної особи серії А01 №717337 і витяг із Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань станом на 24 травня 2017 року. Основними видами діяльності ТзДВ "Рогатинпісок", серед інших, є добування піску, гравію, глин і каоліну (код 08.12), про що свідчить наявний в матеріалах справи Статут даного товариства, затвердженого установчими зборами засновників товариства (протокол №1 від 7 квітня 2011 року) та витяг із Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 24 травня 2017 року.
Державною службою геології та надр України, на підставі наказу від 13 вересня 2013 року №462, видано ТзДВ "Рогатинпісок" спеціальний дозвіл на користування надрами №2638 від 1 березня 2002 року для видобування пісків, придатних для виготовлення штукатурних розчинів для опоряджувального шару, для дорожнього будівництва, для благоустрою, рекультивації і планування.
На підставі наказу від 20 жовтня 2017 року №467 були внесені зміни до спеціального дозволу №2638 від 1 березня 2002 року, згідно якого метою користування надрами визначено видобування кварцового піску, придатного для використання у скляній промисловості та піску для виготовлення штукатурних розчинів для опоряджувального шару і для дорожнього будівництва.
В першому випадку видачі спеціального дозволу на користування надрами (наказ від 13 вересня 2013 року за №462) передувало прийняття 5 квітня 2013 року Державною комісією України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України протоколу №2886, який став доповненням до протоколу тієї ж Комісії від 6 серпня 1991 року №5113.
У другому випадку відповідні відомості про затвердження (апробацію) запасів корисних копалин затверджені протоколом засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України від 19 жовтня 2016 року за №3675.
12 березня 2018 року позивач звернувся до Івано-Франківської обласної ради із заявою про надання гірничого відводу площею 14,8 га з метою розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, яке знаходиться 0,5 км на схід від хутора Москалі Рогатинського району Івано-Франківської області. До вказаної заяви, згідно додатків, позивачем долучено пакет документів, серед яких: копія свідоцтва про державну реєстрацію, копія довідки з Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України, копія спеціального дозволу на користування надрами, копія протоколу УкрТКЗ №5113 від 6 серпня 1991 року, копія протоколу ДКЗ №2886, копія акту про надання гірничого відводу, проект гірничого відводу.
Після надходження до виконавчого апарату обласної ради заяви позивача із пакетом документів щодо надання гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, останні, згідно Регламенту, затвердженого рішенням Івано-Франківської обласної ради від 26 травня 2016 року №175-5/2016, передані до Івано-Франківської обласної державної адміністрації для опрацювання та надання пропозицій. Вказана обставина підтверджується наявним в матеріалах справи листом від 28 березня 2018 року за №11-178/423/60, адресованого голові Івано-Франківської обласної державної адміністрації О. Гончаруку.
За результатом розгляду листа від 28 березня 2018 року за №11-178/423/60, Івано-Франківська обласна державна адміністрація (далі також - облдержадміністрація) листом №2657/1/1-18/01-132 від 24 квітня 2018 року направила відповідачу проект рішення "Про надання Товариству з додатковою відповідальністю "Рогатинпісок" гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску", тобто із позитивним результатом розгляду звернення позивача. Водночас облдержадміністрація повідомлено відповідача, що даний проект рішення неодноразово виносився на розгляд сесії Івано-Франківської обласної ради.
ТзДВ "Рогатинпісок" неодноразово зверталося до Івано-Франківської обласної ради про надання гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, що підтверджується листами №16 від 23 жовтня 2013 року, №37 від 17 квітня 2014 року, №42 від 21 липня 2014 року, №53 від 19 вересня 2014 року, №69 від 29 грудня 2014 року, №10 від 26 лютого 2015 року, №15 від 5 травня 2015 року, №21 від 3 липня 2015 року, №25 від 27 серпня 2015 року, №35 від 18 грудня 2015 року, №10 від 5 квітня 2016 року, №18 від 21 червня 2016 року, №28 від 28 вересня 2016 року, №33 від 13 грудня 2016 року, №12 від 28 березня 2017 року, №20 від 4 липня 2017 року, №25 від 19 вересня 2017 року, №37 від 26 грудня 2017 року і №8 від 12 березня 2018 року.
За результатом розгляду заяви від 12 березня 2018 року, Івано-Франківською обласною радою 22 червня 2018 року прийнято оскаржуване рішення №903-22/2018 про відмову в наданні ТзДВ "Рогатинпісок" гірничого відводу, площею 14,8 га для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, яке знаходиться на відстані 0,5 км на схід від хутора Москалі Рогатинського району Івано-Франківської області.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанції доводів учасників справи
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Згідно зі статтею 9-1 Кодексу України про надра до компетенції обласних, Київської та Севастопольської міських рад у порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законодавчими актами, належить: 1) надання надр у користування для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення; 4) розподіл між відповідними місцевими бюджетами плати за користування надрами; 5) розроблення, затвердження та виконання місцевих програм розвитку мінерально-сировинної бази, раціонального використання і охорони надр; 6) оголошення геологічних об`єктів, що становлять наукову або культурну цінність, об`єктами природно-заповідного фонду місцевого значення; 7) припинення права на користування ділянкою надр у випадках і порядку, передбачених цим Кодексом; 8) здійснення контролю за використанням та охороною надр; 9) вирішення інших питань у сфері регулювання гірничих відносин, визначених законом.
Відповідно до статті 19 вказаного Кодексу надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.
Згідно із пунктом 22 частини першої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів відповідно районного, обласного значення, а також про скасування такого дозволу.
Згідно із пунктом 26 Положення про порядок надання гірничих відводів, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 року №59 "Про затвердження Положення про порядок надання гірничих відводів" (далі - Положення №59), надання гірничого відводу оформлюється актом, а також надписом у верхньому правому куті копії топографічного плану.
Відповідно до статті 17 Кодексу України про надра (в редакції, чинній на момент звернення позивача до відповідача із заявою про надання гірничого відводу), пункту 22 Положення №59 гірничі відводи для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міською Радами народних депутатів.
Пунктом 23 Положення №59 встановлено, що для одержання гірничого відводу підприємство чи громадянин залежно від виду родовища корисних копалин подає заявку місцевому органу державного гірничого нагляду або Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській чи Севастопольській міській Раді народних депутатів. Заявка включає в себе: 1) заяву, в якій зазначаються найменування підприємства чи відомості про громадянина, що мають намір одержати гірничий відвід, місцезнаходження гірничого відводу та мета, для якої він одержується; 2) проект гірничого відводу у двох примірниках, складений відповідно до додатка № 2.
Згідно із додатком №2 до Положення №59, з урахуванням мети використання надр, до проекту гірничого відводу додаються: 1) пояснювальна записка, в якій зазначена вся необхідна інформація згідно з вимогами пункту 2 Додатку № 2; 2) графічні матеріали, складені відповідно до вимог чинних інструкцій та методичних вказівок; 3) копія спеціального дозволу на користування ділянкою надр; 4) копія протоколу про затвердження проекту розробки родовища; 5) витяг з протоколу засідання ДКЗ щодо оцінки запасів корисних копалин, їх кількості по об`єктах; 6) висновок науково-дослідної організації стосовно технічної неможливості знешкодження та утилізації шкідливих речовин, відходів виробництва та стічних вод, а також сумісності шкідливих речовин, відходів виробництва або стічних вод з породами, що їх містять, та пластовими водами горизонтів, де планується їх поховання або скидання; 7) стосовно придатності відпрацьованих гірничих виробок для використання в цілях, передбачених проектом; 8) документ про згоду землевласника або землекористувача з рішенням про надання гірничого відводу.
Відповідно до пункту 25 Положення №59 рішення стосовно заявки на одержання гірничого відводу приймається протягом не більше 21 дня.
Враховуючи вищенаведені норми права, колегія суддів Верховного Суду зазначає, що компетенція обласної ради щодо прийняття рішення про надання гірничих відводів передбачена чинним законодавством, зокрема, пунктами 22 частини першої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статтею 9-1, частиною третьою статті 17 Кодексу України про надра, пунктами 23, 25 Положення №59.
Судами попередніх інстанцій встановлені та підтверджується матеріалами справи наступні обставини, які мають значення для вирішення спору у цій справі.
ТзДВ "Рогатинпісок" видано спеціальний дозвіл на користування надрами №2638 від 1 березня 2002 року з метою видобування кварцового піску, придатного для використання в скляній промисловості та піску, для виготовлення штукатурних матеріалів, для опоряджувального шару та для дорожнього будівництва розчинів Північно-Західної ділянки Москалівського родовища, яке знаходиться на відстані 0,5 км на схід від хутора Москалі Рогатинського району Івано-Франківської області.
12 березня 2018 року позивач звернувся до Івано-Франківської обласної ради із заявою в якій просив розглянути питання щодо надання товариству гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, яке знаходиться на відстані 0,5 км на схід від хутора Москалі Рогатинського району Івано- Франківської області. До вказаної заяви було долучено пакет документів зі всіма необхідними матеріалами, передбаченими пунктом 23 Положення №59.
Вказані документи передані до Івано-Франківської обласної державної адміністрації для опрацювання та надання пропозицій, що підтверджується наявним в матеріалах справи листом від 28 березня 2018 року №11-178/423/60.
Зі встановленого вище слідує, що зі своєї сторони позивач вжив всіх заходів та вчинив всі необхідні та залежні від нього дії, які передбачені Кодексом України про надра, Положенням №59, з метою отримання гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, що встановлено і судами попередніх інстанцій.
22 червня 2018 року Івано-Франківська обласна рада на сьомому демократичному скликанні двадцять другої сесії прийняла рішення про відмову в наданні Товариству з додатковою відповідальністю "Рогатинпісок" гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску.
Проте, оскаржуване рішення Івано-Франківської обласної ради, як правильно зазначено судами попередніх інстанцій, не містить жодного обґрунтування та мотивів, з яких виходив вказаний колегіальний орган при прийнятті такого рішення. З огляду на те, що обласною радою було прийнято оскаржуване рішення із дотриманням встановленої законом процедури та форми його оформлення, однак не зазначено підстави для відмови у наданні гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, то суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку про те, що це є достатньою підставою для визнання такого рішення протиправним та його скасування.
Приписи законодавства не звільняють орган місцевого самоврядування як суб`єкта розпорядження надрами від обов`язку навести відповідне мотивування прийнятого рішення у відповідності до положень чинного законодавства.
З приводу доводів касаційної скарги про дискреційність наданих відповідачу повноважень щодо надання гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.