ПОСТАНОВА
Іменем України
28 лютого 2020 року
Київ
справа №818/467/17
адміністративні провадження №№К9901/35002/18, К/9901/35003/18,
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О. А.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області до Сумського обласного військового комісаріату, третя особа - Департамент соціального захисту населення Сумської міської ради, про стягнення коштів, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області, Департаменту соціального захисту населення Сумської міської ради на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 07 червня 2017 року, ухвалену у складі судді Кунець О.М., та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року, прийняту у складі колегії суддів: Зеленського В.В. (головуючий), Чалого І.С., П`янової Я.В.
І. Суть спору:
1. Північно-східний офіс Держаудитслужби в особі Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області (надалі також позивач) звернувся до суду з позовом до Сумського обласного військового комісаріату, третя особа - Департамент соціального захисту населення Сумської міської ради, в якому просив суд стягнути з Сумського обласного військового комісаріату в дохід Державного бюджету України за кодом надходження 24060300 на розрахунковий рахунок 31111115700002, відкритий в УК м. Суми (код за ЄДРПОУ 37970593), МФО 837013 кошти в сумі 109758,34 гривень.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що 26.09.2016 в Департаменті соціального захисту населення Сумської міської ради було проведено ревізію використання коштів, виділених з державного бюджету на компенсацію підприємствам, установам, організаціям у межах середнього заробітку працівників, призваних на військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період та надання щомісячної адресної допомоги особам, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції, для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлово-комунальних послуг, за період з 01.01.2014 по 31.08.2016, а також законності призначення, нарахування та виплати усіх видів соціальної допомоги, пільг, субсидій та інших виплат, що здійснюються за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів за період з 01.01.2014 по 31.08.2016. За результатами проведеної ревізії було складено Акт від 26.09.2016 року №04-07/6, в якому встановлено ряд порушень. З урахуванням виявлених порушень позивачем на адресу Департаменту було надіслано вимогу від 03.10.2016 щодо усунення порушень законодавства. Як свідчить з вищезазначеної вимоги та Акту ревізії, в ході перевірки виникла необхідність проведення зустрічної звірки в Сумському обласному військовому комісаріаті. В ході її проведення було встановлено, що Сумський ОВК протягом серпня - грудня 2015 року отримав від Департаменту кошти по КПКВ 2501350 "Компенсація підприємствам, установам, організаціям у межах середнього заробітку працівників призваних на військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період" в загальній сумі 483505,18 грн., в тому числі за 2014 рік - 109758,34 грн. За наслідками ревізії проведеної позивачем в Департаменті та з урахуванням обставин встановлених в ході зустрічної звірки в Сумському ОВК, позивач дійшов висновку про те, що Сумський обласний військовий комісаріат був зобов`язаний перерахувати в дохід Державного бюджету кошти в сумі 109758 грн. 34 коп., отримані у 2015 році за 2014 рік. Однак, відповідачем не були повернуті кошти отримані від Управління соціального захисту населення Сумської міської ради у грудні 2015 року на компенсацію середнього заробітку мобілізованим працівникам, чим спричинено матеріальну шкоду (збитки) на суму 109758,34 грн.
2.1. При цьому, позивач, звертаючись до суду з даним адміністративним позовом про стягнення з Сумського обласного військового комісаріату кошти в сумі 109758,34 грн., зазначає, що на даний час Департаментом соціального захисту населення Сумської міської ради вимогу від 03.10.2016 (п. 1) не виконано, що є підставою звернення до суду безпосередньо до непідконтрольної установи - Сумського ОВК.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Відповідно до п. 2.5 Плану контрольно-ревізійної роботи Державної фінансової інспекції України на II квартал 2016 року проведено ревізію використання коштів, виділених з державного бюджету на компенсацію підприємствам, установам, організаціям у межах, середнього заробітку працівників, призваних на військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період та надання щомісячної адресної допомоги особам, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції, для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлово-комунальних послуг, за період з 01.01.2014 по 31.08.2016, а також законності призначення, нарахування та виплати усіх видів соціальної допомоги, пільг, субсидій та інших виплат, що здійснюються за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів за період з 01.01.2014 по 31.08.2016 в Департаменті соціального захисту населення Сумської міської ради.
4. За результатами проведеної ревізії складено Акт ревізії від 26.09.2016 № 04-07/6.
5. З метою усунення виявлених порушень, на підставі п. 7 ст. 10 Закону України "Про основні засади здійснення фінансового контролю" від 26.01.1993р. №2939-ХІІ, директору Департаменту соціального захисту населення Сумської міської ради Масік Т.О. пред`явлено вимогу від 03.10.2016 №18-04-14-14/3671 про усунення виявлених ревізією порушень чинного законодавства в строк до 31 жовтня 2016 року.
6. Вимога на момент звернення до суду першої інстанції виконана не була, що сало підставою для звернення позивача до суду безпосередньо до непідконтрольної установи - Сумського ОВК.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
7. Сумський окружний адміністративний суд постановою від 07 червня 2017 року, яку залишено без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року, у задоволенні позовних вимог відмовив.
8. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що збитки які стягуються в судовому порядку за відповідним позовом органу державного фінансового контролю, не можуть бути стягнуті за адміністративним позовом про зобов`язання вчинити певні дії (виконати вимогу).
IV. Касаційне оскарження
9. У своїх касаційних скаргах Північно-східний офіс Держаудитслужби в особі управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області, Департамент соціального захисту населення Сумської міської ради, посилаючись на порушення судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просять скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
10. Північно-східний офіс Держаудитслужби в особі управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області касаційну скаргу мотивує тим, що орган державного фінансового контролю, відповідно до чинного законодавства та судової практики, наділений правом звертатися до суду в інтересах держави при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, а також в разі не усунення порушень, виявлених у ході проведення ревізії, наділений правом звертатись до суду в інтересах держави щодо стягнення в дохід бюджетів кошти з тієї особи, яка повинна їх сплатити. Звернення позивача до суду адміністративної юрисдикції здійснено виключно в рамках норм чинного законодавства.
11. Департамент соціального захисту населення Сумської міської ради у своїй касаційній скарзі посилається на те, що в Акті Державної фінансової інспекції в Сумській області від 26.09.2016 №04-07/6 не вказується на порушення з боку департаменту, при цьому неодноразово вказується на порушення з боку Сумського обласного військового комісаріату. Позивач є суб`єктом здійснення фінансового контролю та має право звертатися до суду в інтересах держави. Скаржник також зазначає, що оскільки між сторонами не існує жодних договірних відносин, дана категорія спору не може розглядатися в порядку господарського процесу, зокрема, зважаючи на те, що законодавством передбачено, що вимога про відшкодування коштів настає для суб`єктів господарювання у разі порушення господарського зобов`ящання в результаті неналежного виконання (або невиконання) умов договору або внаслідок завдання шкоди без договірних правовідносин. Отже, хоча спір і виник між юридичними особами, однак це не є безумовною підставою для подачі позову до господарського суду. Департамент в касаційній скарзі звертає увагу, що орган державного фінансового контролю, відповідно до чинного законодавсмтва та судової практики, наділений правом звертатися до суду в інтересах держави при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю.
12. У запереченнях на касаційні скарги відповідач вказує на правомірність прийняття рішень судів попередніх інстанцій та просить відмовити у задоволенні касаційних скарг, а рішення судів першої та апеляційної інстанції залишити без змін.
V. Джерела права й акти їх застосування
13. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
14. Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і надалі - у редакції, чинній на час звернення до суду з даним позовом та вирішення справи судами попередніх інстанцій) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
15. На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
16. Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
17. Пунктом 5 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, установлених Конституцією та законами України.
18. Частиною четвертою статті 50 КАС України визначено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об`єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об`єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, установлених законом.
19. Правовий аналіз пунктів 1-4 частини четвертої статті 50 КАС України свідчить про те, що з наведених у цих пунктах підстав громадяни, іноземці чи особи без громадянства, їх об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень лише у випадках превентивного (попереднього) судового контролю за рішеннями, діями органів влади, які при реалізації своїх владних управлінських повноважень можуть порушити права чи свободи фізичних чи юридичних осіб.
20. Однак і в цих випадках, водночас із перевіркою дій чи бездіяльності згаданих осіб, обставин, що стали підставою для втручання суб`єктів владних повноважень, суд має перевірити на відповідність чинному законодавству рішення, дії чи бездіяльність самих суб`єктів владних повноважень.
21. Крім того, пункт 5 частини четвертої статті 50 КАС України, який є частиною норми процесуального права, існує як послідовне продовження випадків превентивного судового контролю і має розумітися та застосовуватися судами саме в такому значенні, а не як норма, що надавала б право для розширеного тлумачення права суб`єкта владних повноважень на адміністративний позов.
22. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4, 5, 19 та 46 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, а також право суб`єкта владних повноважень звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.
23. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.