ПОСТАНОВА
Іменем України
28 лютого 2020 року
Київ
справа №808/4044/17
адміністративне провадження №К/9901/3875/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О.А.,
суддів: Калашнікової О.В., Соколова В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 808/4044/17
за позовом Районної адміністрації Запорізької міської ради по Хортицькому району до Східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, третя особа - Комунальне підприємство "Експлуатаційне лінійне управління автомобільних шляхів" про визнання протиправною та скасування вимоги, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Східного офісу Держаудитслужби в особі управління Східного офісу Держаудистслужби в Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 02 липня 2018 року (головуючий суддя: Садовий І.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року (колегія суддів: головуючий суддя: Добродняк І.Ю., судді: Бишевська Н.А., Семененко Я.В.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з позовом до Східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, третя особа - Комунальне підприємство "Експлуатаційне лінійне управління автомобільних шляхів", в якому просив:
1.1. визнати протиправною та скасувати вимогу відповідача від 14 листопада 2017 року №04-08-15-15/5465 щодо усунення порушень законодавства.
1.2. Позов обґрунтовано тим, що, на думку позивача, висновки ревізії, що викладені в акті ревізії, є необґрунтованими та протиправними, оскільки на момент надання послуг з поточного ремонту внутрішньо квартальних проїздів (доріг) за договором від 03 травня 2017 року № 60 та взагалі в Україні не існує порядку визначення вартості відходів фрезування, внаслідок чого сторони за договором позбавлені можливості обліковувати відходи фрезерування асфальтобетонного покриття. Обсяг відходів фрезерування асфальтобетонного покриття визначався комісійно (замовник, підрядник) шляхом складання акту, в якому, на підставі обмірів, в подальшому, здійснювався розрахунок обсягу відходів фрезерування асфальтобетонного покриття на місце перевезення цих відходів. Відходи фрезерування асфальтобетонного покриття, у розумінні Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" не є активом через відсутність діючою порядку визначення вартісної оцінки цих відходів та законодавчо або нормативно визначених напрямків їх використання при поточному ремонті доріг вулично-дорожньої мережі міст, сіл, селищ.
1.3. Також позивач зазначав про те, що спірна вимога не містить посилання на порушення вимог ДСТУ БД.1.1-1:2013 "Правила визначення вартості будівництва", який носить обов`язковий характер при визначенні вартості будівництва об`єктів, що споруджуються за рахунок бюджетних коштів, а також кредитів, наданих під державні гарантії. Крім того, у вимозі відсутні обґрунтовані посилання на порушення інших законодавчих та нормативних документів, які регулюють порядок визначення вартості виконаних робіт, а також порядок (метод) обрахунку відходів асфальтної крихти та визначення її вартості.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 02 липня 2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року, адміністративний позов задоволено.
2.1. Визнано протиправною та скасовано вимогу Управління східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області від 14 листопада 2017 року №04-08-15-15/5465 щодо усунення порушень законодавства.
2.2. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що "законність" письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату, чого у даному випадку не мало місця, а спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене, в світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи, є порушенням вимог статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" та пункту 46 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії. Відтак, відповідачем не доведена правомірність прийнятої спірної вимоги від 14 листопада 2017 року № 04-08-15-15/5465 щодо усунення порушень законодавства.
ІІІ. Касаційне оскарження
3. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову повністю.
3.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суди попередніх інстанцій повно та всебічно не з`ясували обставин справи та не звернули увагу на те, що спірна вимога винесена у межах повноважень відповідача як органу державного фінансового контролю, у визначений законодавством спосіб та з урахуванням правових висновків Верховного Суду. Зазначає, що жоден нормативно-правовий акт не встановлює вимоги до форми і змісту обов`язкової вимоги органу державного фінансового контролю. Оскільки ревізією було встановлено порушення, повне усунення яких в період ревізії не забезпечено вжитими заходами, вважає спірну вимогу правомірною, а висновки судів попередніх інстанцій про наявність підстав для її скасування - помилковими.
4. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, за змістом якого висловив незгоду з викладеними відповідачем в скарзі доводами та повідомив свою думку про правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій щодо наявності підстав для задоволення цього позову, просив судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
5. Відповідно до ухвали Ленінського районного суду м. Запоріжжя від 06 вересня 2017 року по справі № 334/5791/17, направленої СВ Дніпровського ВП ГУ НП в Запорізькій області листом від 18 вересня 2017 року №311/40104-17, ревізійною групою відповідача проведено позапланову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Районної адміністрації Запорізької міської ради по Хортицькому району за період з 01 січня 2017 року по 01 вересня 2017 року.
6. Результати ревізії оформлено актом ревізії від 06 жовтня 2017 року № 08.15-16/7, який підписано посадовими особами Районної адміністрації із запереченнями від 26 жовтня 2017 року, на які відповідачем надано висновки від 14 листопада 2017 року.
7. Ревізією встановлено, що відповідно до актів, складених та підписаних представниками Районної адміністрації та КП "ЕЛУАШ", затверджених головою Районної адміністрації, при розбиранні асфальтобетонного покриття під час виконання робіт з поточного ремонту внутрішньо квартальних проїздів (доріг) Хортицького району м. Запоріжжя по Договору № 60, отримано відходи фрезерування асфальтобетонного покриття (асфальтобетонна крихта) у загальній кількості 511 тонн. Згідно з актами приймання виконаних будівельних робіт (форма № КБ-2в) по Договору № 60, складених КП "ЕЛУАШ" та підписаних сторонами, обсяг відходів фрезерування асфальтобетонного покриття обраховано відповідно глибини фрезерування, площі доріг, на якій проводиться знімання асфальтобетонного покриття, з урахуванням питомої ваги асфальтобетонної крихти.
8. Виходячи з вказаних обставин, Держаудитслужба дійшла висновку, що за результатами виконання робіт з поточного ремонту внутрішньоквартальних проїздів (доріг) Хортицького району м. Запоріжжя за Договором від 03 травня 2017 року № 60, отримано відфрезований матеріал (асфальтобетонна крихта) у кількості 511 тонн, який не був оприбуткований по бухгалтерському обліку Районної адміністрації, чим порушено частини першу, п`яту статті 9 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні".
9. Згідно затверджених актів, асфальтобетонну крихту у кількості 511 тонн вивезено для тимчасового зберігання на територію виробничої бази ШЕД- 1 КП "ЕЛУАШ" по вул. Зачиняєва, 4. Витрати з перевезення відходів фрезерування асфальтобетонного покриття до місця тимчасового складування - території виробничої бази ШЕД-1 КП "ЕЛУАШ" по вул. Зачиняєва, 4 включено до актів приймання виконаних будівельних робіт (форма № КБ-2в) за травень 2017 року №310, за червень 2017 року №№ 423-426 та №518.
10. При цьому, в ході зустрічної звірки встановлено, що операцію з прийняття на тимчасове зберігання асфальтобетонної крихти у кількості 511 тонн в бухгалтерському обліку КП "ЕЛУАШ" не відображено.
11. Головний бухгалтер КП "ЕЛУАШ" зазначила, що у зв`язку з відсутністю договору на відповідальне зберігання асфальтобетонної крихти, яка є власністю балансоутримувача доріг, на КП "ЕЛУАШ" не рахується зазначене найменування товарно-матеріальних цінностей.
12. При цьому, в ході зустрічної звірки встановлено, що КП "ЕЛУАШ" веде оперативний облік переданої асфальтобетонної крихти на місцях тимчасового зберігання, з подальшим її використанням, з інформацією про напрямки її використання, які здійснювалися з погодженням власників (балансоутримувачів).
13. Так, згідно даних оперативного обліку асфальтної крихти, переданої на тимчасове зберігання КП "ЕЛУАШ", та напрямків її використання станом на момент проведення зустрічної звірки, відходи фрезування асфальтобетонного покриття (асфальтобетонної крихти), отримані внаслідок знімання асфальтобетонного покриття доріг під час виконання робіт з поточного ремонту внутрішньо квартальних проїздів (доріг) Хортицького району м. Запоріжжя за договором від 03 травня 2017 року №60, були використані у кількості 229,2 тонн на посипку доріг на території Хортицького району.
14. З приводу встановлених ревізією фактів не відображення в обліку Районної адміністрації операції з оприбуткування відфрезерованого матеріалу, придатного для подальшого використання, Голова Районної адміністрації повідомив, що відходи фрезерування асфальтобетонного покриття (асфальтобетонна крихта) у період з 01 січня 2017 року по 01 вересня 2017 року не оприбутковувались у зв`язку з тим, що первинні документи до відділу бухгалтерського обліку не надходили.
15. Відповідачем на підставі акту позапланової ревізії від 06 жовтня 2017 року направлено позивачу вимогу від 14 листопада 2017 року №04-08-15-15/5465 щодо усунення порушень законодавства.
16. У вказаній вимозі з огляду на те, що встановлені порушення законодавства не усунуті позивачем в період ревізії, та на підставі пункту 1 частини 1 статті 8, пункту 7 статті 10, частини 2 статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", підпункту 16 пункту 6, пункту 7 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43, підпункту 14 пункту 6 Положення про управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, затвердженого наказом Східного офісу Держаудитслужби від 29 лютого 2016 року №3, пунктів 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, визначена вимога усунути виявлене порушення законодавства в установленому законодавством порядку, вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом із завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів надати до Управління в термін до 13 грудня 2017 року.
17. Не погоджуючись з вищевказаною вимогою відповідача як суб`єкта владних повноважень, вважаючи її протиправною, позивач звернувся до суду з цим позовом.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
18. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
20. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
21. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
22. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні".