ПОСТАНОВА
Іменем України
28 лютого 2020 року
Київ
справа №1340/5972/18
адміністративне провадження №К/9901/30903/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О.А.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 1340/5972/18
за позовом Департаменту розвитку та експлуатації житлово-комунального господарства Львівської обласної державної адміністрації до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними і скасування окремих положень вимоги, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Департаменту розвитку та експлуатації житлово-комунального господарства Львівської обласної державної адміністрації на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2018 року (колегія суддів: головуючий суддя: Гінда О.М., судді: Заверуха О.Б., Ніколін В.В.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з позовом до Західного офісу Держаудитслужби, в якому просив:
1.1. визнати протиправними та скасувати окремі положення вимоги від 24 жовтня 2018 року за № 06-15м/6524 щодо усунення порушень законодавства, в частині вимоги про усунення порушень щодо включення в розрахунки фактичних додаткових витрат з перевантаження та вивезення твердих побутових відходів з міста Львова вартості послуг бульдозерів (екскаваторів), що працювали на полігонах захоронення ТПВ поза межами м. Львова, на загальну суму 3351,4 тисяч грн.
1.2. Позов обґрунтовано тим, що, на думку позивача, окремі положення вимоги щодо усунення порушень щодо включення до розрахунку фактичних додаткових витрат з перевантаження та вивезення твердих побутових відходів з міста Львова вартості послуг бульдозерів (екскаваторів), що працювали на полігонах захоронення ТПВ поза межами м. Львова, на загальну суму 3351,4 тисяч грн є протиправними. Наголосив, що оскільки визначений законом строк проведення ревізії у встановленому законом порядку не продовжувався, проведення ревізії за межами визначених законом термінів є неправомірним. Вказує, що вимога в частині, що оскаржується, не містить визначення конкретних дій, обов`язкових для виконання Департаментом для усунення вчинених порушень, а тому вважає її такою, що прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Щодо виявлених порушень, позивач зазначив, що послуги бульдозерів (екскаваторів), що працювали на полігонах захоронення ТПВ поза межами м. Львова на загальну суму 3351,40 тис грн, які оплачені Департаментом, відносяться до додаткових витрат, пов`язаних із вивезенням та перевантаженням твердих побутових відходів з м. Львова, а тому підлягають відшкодуванню виконавцем послуг з вивезення твердих побутових відходів.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 28 травня 2019 року позов задоволено повністю.
2.1. Визнано протиправними та скасовано окремі положення вимоги Західного офісу Держаудитслужби від 24 жовтня 2018 року за № 06-15м/6524 щодо усунення порушень законодавства Департаментом розвитку та експлуатації житлово-комунального господарства Львівської облдержадміністрації, а саме: в частині вимоги про усунення порушень щодо включення в розрахунки фактичних додаткових витрат з перевантаження та вивезення твердих побутових відходів з міста Львова вартості послуг бульдозерів (екскаваторів), що працювали на полігонах захоронення ТПВ поза межами м. Львова, на загальну суму 3351,4 тис. грн.
2.2. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем порушено процедуру проведення ревізії, зокрема її проведено за межами визначеного законом 30 денного строку, оскаржувана вимога не містить визначених конкретних дій, обов`язкових до виконання позивачем для усунення виявлених порушень, вимога та акт ревізії не містять посилань на відповідну методику, а фінансові порушення не підтверджені належними фінансовими документами. Крім того, підконтрольна установа не позбавлена права оскаржувати в судовому порядку правомірність висновку контролюючого органу про наявність самого порушення законодавства, встановленого під час проведення ревізії фінансово-господарської діяльності (перевірки), чи правомірності дій Держаудитслужби щодо висування вимоги про усунення порушень законодавства.
3. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2018 року рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні позову.
3.1. Відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з помилковості висновків суду першої інстанції по суті спору в цій справі.
ІІІ. Касаційне оскарження
4. Не погоджуючись з вказаним рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, просить скасувати це судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суд апеляційної інстанції не врахував правову позицію, висловлену Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року в справі № 818/1857/14, за якою вказано на наявність можливості оскарження у підконтрольної установи вимоги контролюючого органу в судовому порядку. Аналогічних висновків дійшли Верховний Суд в справі № 826/6926/17 та Велика Палата Верховного Суду в справі № 820/3534/16. Зазначає, що суд апеляційної інстанції, дійшовши висновку про те, що питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, тобто господарським судом, повинен був закрити провадження в справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, а не відмовляти у задоволенні позову. Вважає, що, зазначаючи про те, що питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, апеляційний суд фактично позбавив його права на судовий захист, оскільки позов про стягнення збитків, в якому він може доводити відсутність порушень фінансового та бюджетного законодавства, може бути заявлений лише органом фінансового контролю.
6. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, за змістом якого висловив незгоду з викладеними позивачем в скарзі доводами та повідомив свою думку про правильність висновків суду апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для задоволення цього позову, просив судове рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
7. Відповідно до пункту 1.2.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на II квартал 2018 року проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Департаменту розвитку та експлуатації житлово-комунального господарства Львівської обласної державної адміністрації за період з 01 січня 2016 року по 31 травня 2018 року, результати якої відображено в акті від 28 вересня 2018 року № 06-24/12.
8. Західний офіс Держаудитслужби надіслав директору департаменту розвитку та експлуатації житлово комунального господарства Львівської облдержадміністрації Романчуку Н.І. вимогу від 24 жовтня 2018 року № 06-15м/6524 щодо усунення порушень законодавства, зокрема щодо включення в розрахунки фактичних додаткових витрат з перевантаження та вивезення твердих побутових відходів з міста Львова вартості послуг бульдозерів (екскаваторів), що працювали на полігонах захоронення ТПВ поза межами м. Львова, на загальну суму 3351,4 тисяч грн.
9. Вважаючи цю вимогу протиправною в частині усунення порушень законодавства щодо включення в розрахунки фактичних додаткових витрат з перевантаження та вивезення твердих побутових відходів з міста Львова вартості послуг бульдозерів (екскаваторів), що працювали на полігонах захоронення ТПВ поза межами м. Львова, на загальну суму 3351,4 тисяч грн, позивач звернувся з цим позовом до суду та просить скасувати її окремі положення.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
10. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
12. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
13. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
14. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні".
15. Згідно з частиною першою статті 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
16. Частиною першою статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
17. Пунктом 7 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" передбачено право органу фінансового контролю пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.