ПОСТАНОВА
Іменем України
28 лютого 2020 року
Київ
справа № 815/3565/17
адміністративне провадження № К/9901/48135/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 815/3565/17
за позовом ОСОБА_1 до Одеської митниці Державної фіскальної служби, треті особи - ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8 , ОСОБА_9, ОСОБА_10, про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, -
за касаційною скаргою Одеської митниці Державної фіскальної служби
на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року, ухвалену у складі головуючого судді Бойко О.Я.,
на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2018 року, ухвалену колегією у складі головуючого судді Турецької І.О., суддів Стас Л.В., Косцової І.П.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У липні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Одеської митниці Державної фіскальної служби (далі - відповідач, Одеська митниця ДФС), треті особи ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, залучені до участі в справі під час судового засідання 09 серпня 2017 року (далі - треті особи) з позовом, в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Одеської митниці ДФС № 536-о від 06 червня 2017 року, про його звільнення;
1.2. негайно поновити його на посаді державного інспектора відділу митного оформлення № 1 митного поста "Одеса-порт" Одеської митниці Державної фіскальної служби України, з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує на протиправність оскаржуваного наказу відповідача з огляду на те, що відповідачем під час звільнення його на підставі пункту 1 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу" та пункту 1 статті 40 КЗпП України не було враховане його переважне право залишення на роботі та була порушення процедура звільнення. Відповідачем не було запропоновано іншу посаду чи роботу та залишено без уваги те, що позивач має тривалий безперервний стаж роботи в Одеській митниці ДФС, є ветераном війни, інвалідом війни ІІ групи, особою, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, ветераном військової служби.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2018 року, адміністративний позов задоволено.
3.1. Визнано протиправним та скасувано наказ Одеської митниці ДФС № 536-о від 06 червня 2017 року, про звільнення ОСОБА_1 .
3.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді державного інспектора відділу митного оформлення № 1 митного поста "Одеса-порт" Одеської митниці ДФС.
3.3. Стягнуто з Одеської митниці ДФС на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 27 517, 93 грн без урахування обов`язкових відрахувань.
4. Задовольняючи адміністративний позов суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про протиправність оскаржуваного наказу відповідача від 06 червня 2017 року № 536-о з огляду на неврахування відповідачем переважного права на залишенні на роботі та відсутність пропозицій іншої роботи в цій же установі. Некомпетентність позивача та його негативна характеристика, надана безпосереднім керівником не може бути підставою для звільнення його на підставі пункту 1 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу", та пункту 1 статті 40 КЗпП України, тобто у зв`язку із скороченням чисельності працівників.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
5. У квітні 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Одеської митниці Державної фіскальної служби, в якій скаржник просить постанову Одеського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2018 року скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
6. В обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує на незаконність, необґрунтованість оскаржуваних судових рішень першої та апеляційної інстанції. На думку скаржника суди попередніх інстанцій невірно застосували норми матеріального права (неправильно тлумачили закон та не застосували закон, який підлягав застосуванню).
6.1. Скаржник зазначає, що на час попередження позивача про зміну істотних умов праці та можливе наступне вивільнення та на час винесення оскаржуваного наказу відповідача були відсутні рівнозначні вакантні посади державних інспекторів, які б могли бути йому запропоновані відповідно до статті 49-2 КЗпП України, а також відсутня можливість працевлаштувати позивача на рівнозначну посаду відповідно до його кваліфікації, що підтверджується штатним розписом Одеської митниці ДФС на 2017 рік та іншими матеріали справи.
6.2. Верховний Суд в постанові від 18 січня 2018 року у справі № 742/897/16 дійшов висновку про те, що насамперед перевага залишення на роботі надається особам, які мають більш високу кваліфікацію і продуктивність праці. Учасники трудового спору мають право подавати будь-які допустимі докази на підтвердження наявності у працівника який звільняється більш високої чи більш низької кваліфікації і продуктивності праці. На думку скаржника, під час вирішення питання щодо переважного залишення на роботі слід враховувати наявність дисциплінарних стягнень у працівників. Продуктивність праці та кваліфікація працівника повинна оцінюватися окремо, але в кінцевому підсумку суд при розгляді трудового спору повинен визначити працівників, які мають більш високу кваліфікацію і продуктивність праці за сукупністю цих двох показників. При відсутності різниці в кваліфікації і продуктивності праці перевагу на залишення на роботі мають працівники, зазначені в частині 2 статті 42 КЗпП України. Такі висновки узгоджуються з позицією Верховного Суду України викладеній у постанові від 09 серпня 2017 року № 6-1264цс17.
6.3. На думку скаржника, суди протиправно не врахували ту обставину, що за результатами тематичної перевірки від 21 жовтня 2016 року № 948/99-99-16-04-20 встановлено що під час митного оформлення товарів за митною декларацією від 24 вересня 2015 року № 500060001/2015/0175 позивач не дотримався процедури обміну інформацією під час здійснення митного оформлення товарів, що є порушенням Порядку виконання митних формальностей при здійснення митного оформлення товарів із застосуванням митної декларації на бланку єдиного адміністратвиного документа, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 30 травня 2012 року № 631, що є підставою для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності. Однак, притягнути його до дисциплінарної відповідальності не вдалося у зв`язку із закінченням встановлених законодавством строків для цього. При цьому дисциплінарна комісія пропонувала розглянути питання щодо переведення позивача на посади, не пов`язані із здійсненням митного контролю та митного оформлення. Відповідно до характеристики, наданої безпосереднім керівником позивача, останній не здатний самостійно виконувати покладені на нього обов`язки.
6.4. Отже, однією з істотних ознак високої продуктивності праці є дисциплінованість працівника. Тому при застосуванні положень статті 42 КЗпП України щодо переваженого права на залишення на роботі при проведенні звільнення згідно частини 1 статті 40 КЗпП України рівність продуктивності праці має визначатися з урахуванням наявності у працівника дисциплінарних стягнень, рівнем його професійних та особистих якостей, необхідних для виконання посадових обов`язків, положення частини 2 статті 42 КЗпП України можуть бути застосовані тільки при відсутності різниці у кваліфікації і продуктивності праці працівників.
6.5. Таким чином, суди першої та апеляційної інстанцій під час розгляду даної справи застосували норми частини 2 статті 42 КЗпП України, пункт 7 частини 1 статті 20 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", пункту 13 частини 1 статті 13 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" які не підлягали застосуванню у даному випадку.
6.6. Разом з тим суди попередніх інстанцій неправильного розтлумачили положення пункту 1 частини 1, частини 3 статті 87 Закону України "Про державну службу", пункт 1 статті 40, статті 42, статті 49-2 КЗпП України.
6.7. З огляду на помилковість висновків судів першої та апеляційної інстанції про протиправність оскаржуваного наказу про звільнення позивача, суди невірно застосували положення статті 235 КЗпП України та поновили позивача на посаді, яку він обіймав до звільнення та стягнули на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу.
7. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Шарапи В.М., суддів Бевзенка В.М., Данилевич Н.А. від 15травня 2018 року відкрито касаційне провадження за даною касаційною скаргою.
8. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07 червня 2019 року, який здійсненого на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 07 червня 2019 року № 652/0/78 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Шарапи В.М. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
9. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 27 лютого 2020 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами відповідно до частини 1 статті 345 КАС України.
Позиція інших учасників справи
10. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він вказує на законність оскаржуваних судових рішень та необґрунтованість касаційної скарги.
11. Від третіх осіб відзивів на касаційну скаргу не надійшло, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Установлені судами фактичні обставини справи
12. Позивач ОСОБА_1 проходив службу в органах митної служби з 1994 року і на час звільнення перебував на посаді державного інспектора відділу митного оформлення № 1 митного поста "Одеса-порт" Одеської митниці ДФС України.
13. Наказом Одеської митниці ДФС від 12 грудня 2016 року № 566 "Про здійснення дисциплінарного провадження" Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ Одеської митниці ДФС організовано та здійснено заходи з дисциплінарного провадження стосовно низки працівників Одеської митниці ДФС, серед яких був і позивач.
14. Під час здійснення дисциплінарного провадження відповідно до вимог частини 2 статті 73 Закону України "Про державну службу", Положення про Дисциплінарну комісію з розгляду дисциплінарних справ, затвердженого наказом Одеської митниці ДФС від 20 травня 2016 року № 182, сформовано дисциплінарну справу та проведено дисциплінарне провадження.
15. Дисциплінарна комісія дійшла висновку, що при оформленні митної декларації, не дотримано процедуру обміну інформацією між посадовою особою митниці та декларантом, що є порушенням вимог Порядку затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 30 травня 2012 року № 631 "Про затвердження Порядку виконання митних формальностей при здійсненні митного оформлення товарів із застосуванням митної декларації на бланку єдиного адміністративного документа", що є підставою для притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності. Разом з тим комісією зазначено, що позивач не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності з огляду на норми частини 3 статті 65 Закону України "Про державну службу", оскільки минуло 6 місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку, або якщо минув рік після його вчинення" (а.с. 35-40 том І).
16. З урахуванням зазначеного та у зв`язку із закінченням терміну проведення дисциплінарного провадження та неможливістю для притягнення до дисциплінарної відповідальності посадових осіб Одеської митниці ДФС, але наявністю у їх діях дисциплінарного проступку, дисциплінарна комісія дійшла висновку про те, що при подальшому просуванні по службі необхідно розглянути питання щодо переведення позивача, відповідно до законодавства, на посади не пов`язані із здійсненням митного контролю та митного оформлення.
17. Наказом Одеської митниці ДФС від 28 лютого 2017 року № 100 введено в дію затверджену Головою Державної фіскальної служби України організаційну структуру та штатний розпис на 2017 рік Одеської митниці на 2017 рік (а.с. 46-51 том І).
18. 06 квітня 2017 року проведено засідання Ради з кадрових питань Одеської митниці ДФС, порядком денним якого був розгляд питання щодо попередження про наступне вивільнення посадових осіб митних постів "Одеса-порт", "Чорноморськ", "Одеса-аеропорт", "Одеса-спеціалізований", "Григорівка" Одеської митниці ДФС, посади яких скорочено у зв`язку з введенням в дію наказом Одеської митниці ДФС від 28 лютого 2017 року №100 затверджених Головою Державної фіскальної служби України організаційної структури та штатного розпису на 2017 р. Одеської митниці ДФС.
19. Окрім того, під час засідання заступник начальника митного поста начальник відділу митного оформлення № 4 митного поста "Одеса-центральний" (колишній митний пост "Одеса-порт") ОСОБА_11 як безпосередній керівник позивача, надав позивачу негативну характеристику.
20. Судами встановлено, що штатна чисельність Одеської митниці ДФС зменшена з 1417 до 1187 штатних одиниць так зокрема, штатну чисельність митного поста "Одеса-центральний" (колишній митний пост "Одеса-порт") зменшено на 8 штатних одиниць. Та станом на 06 квітня 2017 року в Одеській митниці ДФС були відсутні вакантні посади державних службовців. З урахуванням цього 7 працівників, серед яких і позивач перебувають поза штатом.
21. 06 квітня 2017 року позивач під підпис попереджений про скорочення чисельності митного поста "Одеса-порт" Одеської митниці ДФС, зміну істотних умов державної служби та можливе наступне вивільнення (а.с. 34 том І).
22. 06 червня 2017 року Одеською митницею ДФС винесено наказ № 536-о про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади державного інспектора відділу митного оформлення №1 митного поста "Одеса-порт" Одеської митниці ДФС відповідно до пункту 1 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу", пункту 1 статті 40 КЗпП України (а.с.32-33 том І).
23. Не погоджуючись із таким наказом позивач звернувся до суду з даним позовом.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права й акти їх застосування
24. Статтею 43 Конституції України визначено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
25. Відповідно до чатсини 1 статті 569 Митного кодексу (в редакції чинній на момент виникнення спріних правовідносин) працівники органів доходів і зборів, на яких покладено виконання завдань, зазначених у статті 544 цього Кодексу, здійснення організаційного, юридичного, кадрового, фінансового, матеріально-технічного забезпечення діяльності цих органів, є посадовими особами. Посадові особи органів доходів і зборів є державними службовцями.
26. Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 889-VIII) державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: 1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; 2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; 3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; 4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; 5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; 6) управління персоналом державних органів;7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.
27. Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби (частина 2 статті 1 Закону № 889-VIII).
28. Частинами 1, 2 статті 21 Закону № 889-VIII визначено, що вступ на державну службу здійснюється шляхом призначення громадянина України на посаду державної служби за результатами конкурсу. Прийняття громадян України на посади державної служби без проведення конкурсу забороняється, крім випадків, передбачених цим Законом.
29. Частиною 5 статті 22 Закону № 889-VIII визначено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, здійснюється без обов`язкового проведення конкурсу.
30. Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб`єкта призначення (стаття 87 цього Закону).
31. Підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є, зокрема, скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі (пункт 1 частини 1 статті 87 Закону № 889-VIII).