ПОСТАНОВА
Іменем України
28 лютого 2020 року
Київ
справа № 807/819/16
адміністративне провадження № К/9901/52718/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 807/819/16
за позовом за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної фіскальної служби у Закарпатській області про скасування наказу про звільнення, поновлення на попередній роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, -
за касаційною скаргою Головного управління Державної фіскальної служби у Закарпатській області
на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 січня 2018 року, постановлене у складі головуючого судді Рейті С.І.,
на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 травня 2018 року, ухвалену у складі головуючого судді Попка Я.С., судді Сеника Р.П., Обрізка І.М.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У червні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Державної фіскальної служби у Закарпатській області (далі - відповідач, ГУ ДФС у Закарпатській області) в якому просив скасувати наказ "Про звільнення ОСОБА_1 " від 01 червня 2016 року № 259-о як протиправний та поновити його на попередній роботі, стягнути з відповідача середній заробіток за час вимушеного прогулу.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказав на те, що оскаржуваний наказ відповідача про звільнення його з посади заступника начальника управління-начальника відділу перевірок платників основних галузей економіки та контролю за трансферним ціноутворенням управління податкового та митного аудиту ГУ ДФС у Закарпатській області на підставі пункту 1 статті 40 КЗпП України та пункту 1 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу" є незаконним. Так, оскаржуваний наказ та запис в трудовій книжці, зроблений на підставі нього, не містить причин звільнення позивача з займаної посади. Позивач зазначив, що скорочення посади, яка обіймав позивач фактично не відбулося, одночасно з попередженням про вивільнення йому не було запропоновано наявної рівнозначної посади та не враховано його переважне право на зайняття вакантної посади в ГУ ДФС у Закарпатській області.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 січня 2018 року, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 травня 2018 року, позов задоволено частково.
3.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління ДФС у Закарпатській області від 01 червня 2016 року № 259-о "Про звільнення ОСОБА_1 ".
3.2. Поновлено ОСОБА_1 на займаній на час звільнення посаді заступника начальника управління начальника відділу перевірок платників основних галузей економіки та контролю за трансфертним ціноутворенням управління податкового та митного аудиту Головного управління ДФС у Закарпатській області 01 червня 2016 року.
3.3. Стягнуто з Головного управління ДФС у Закарпатській області на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу за один рік у розмірі 94 345, 20 грн (дев`яносто чотири тисячі триста сорок п`ять гривень двадцять копійок). В задоволенні інших позовних вимог відмовити.
4. Частково задовольняючи позов суди попередніх інстанцій вказали на протиправність наказу відповідача від 01 червня 2016 року № 259-о. Суди зазначили, що за результатами порівняння штатного розпису реорганізованого ГУ ДФС у Закарпатській області вбачається, що реорганізація цього управління дійсно мала місце, відповідно до нового штатного розпису кількість штатних одиниць становить - 252, тоді як до реорганізації у штатному розписі було передбачено 282 штатні одиниці. Разом з тим у відділі перевірок платників основних галузей економіки та перевірок трансферного ціноутворення скорочено 1 посаду, при цьому, посада, з якої звільнено позивача - заступника начальника управління - начальник відділу, залишилась в штатному розписі незмінною.
5. Відповідачем запропоновано позивачу вакантні посади: начальника управління податків і зборів з юридичних осіб ГУ ДФС у Закарпатській області, начальника відділу викриття кримінальних правопорушень у митній сфері оперативного управління ГУ ДФС у Закарпатській області (у разі погодження відповідним підрозділом ДФС України); завідувача сектору проективного аналізу відділу моніторингу доходів та обліково-звітної системи ГУ ДФС у Закарпатській області; завідувача сектору охорони державної таємниці технічного та криптографічного захисту інформації ГУ ДФС у Закарпатській області (у разі погодження відповідним підрозділом ДФС України та УСБУ у Закарпатській області); головного державного ревізора-інспектора відділу адміністрування податків і зборів фізичних осіб управління доходів і зборів з фізичних осіб ГУ ДФС у Закарпатській області (тимчасово, на період відпустки для догляду за дитиною основного працівника, по 15 травня 2017 року); головного державного ревізора-інспектора відділу адміністрування ПДВ та контролю за відшкодуванням ПДВ управління податків і зборів з юридичних осіб ГУ ДФС у Закарпатській області, від призначення на які позивач відмовився, оскільки такі є не рівнозначними тій посаді, яку позивач обіймав до звільнення.
6. У той же час з дня попередження про наступне вивільнення з 12 березня 2016 року по день звільнення позивачу не була запропонована посада із якої його було звільнено, хоча вона була вакантною до квітня 2016 року та надалі запропонована іншій особі. З огляду на зазначене суди попередніх інстанцій дійшли висновку про невиконання відповідачем вимог статті 49-2 КЗпП України щодо пропозиції позивачу всіх наявних вакантних посад в ГУ ДФС у Закарпатській області.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
7. У червні 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Головного управління ДФС у Закарпатській області, в якій скаржник просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 січня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 травня 2018 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити позивачу у задоволенні адміністративного позову повністю.
8. В обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує на те, що оскаржувані судові рішення прийняті з порушення норм матеріального та процесуального права. Скаржник зазначив, що у структурному підрозділі, де працював позивач змінилась назва управління та назва відділу. Так, згідно із штатним розписом ГУ ДФС у Закарпатській області від 01 грудня 2015 року, в якому працював позивач до звільнення, функціонували: Управління податкового та митного аудиту та Відділ перевірок платників основних галузей економіки та контролю за трансферним ціноутворенням. Штатним розписом на 2016 рік, затвердженим 28 лютого 2016 року передбачено Управління аудиту та Відділ перевірок основних галузей економіки та перевірок трансферного ціноутворення. Із зазначеними змінами назви окремого структурного підрозділу були по`вязані суттєві зміни в Податковому кодексі України, відповідно до якого функції перевірок СГД, а не контролю за такими перевірками, перейшли із місцевого на обласний рівень, а також відбулася передача функцій митного аудиту до митних органів.
8.1. На думку скаржника доказом зміни функціональних обов`язків позивача (як істотних умов праці) за воновутвореною організаційною структурою, є план заходів із скорочення штатної чисельності працівників Державної фіскальної служби, затверджений наказом цієї служби від 02 листопада 2015 року № 834, в якому передбачено підготовку проекту наказу про функціональні напрямки ДФС за групами та Положення про відділ перевірок платників основних галузей економіки та перевірок трансферного ціноутворення управління аудиту ГУ ДФС у Закарпатській області від 16 листопада 2016 року, яке свідчить про кардинальні зміни у завданнях, функціях, правах та обов`язках новоутвореного підрозділу. Водночас у період проведення процедури вивільнення позивача ГУ ДФС у Закарпатській області не могло бути розроблено Положення та затверджені нові функціональні повноваження позивача, оскільки в силу наказу ГУ ДФС у Закарпатській області від 03 грудня 2014 року № 11 "Про затвердження Регламенту ГУ ДФС у Закарпатській області" визначалися та закріплювалися відповідним наказом Державної фіскальної служби, тобто центральним органом виконавчої влади. Зазначене спростовує висновки судів попередніх інстанцій.
8.2. З огляду на зазначене, скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій неправильно встановили обставини щодо зміни істотних умов праці позивача, що призвело до порушення норм процесуального права.
8.3. У період спірних правовідносин почав діяти новий Закону України "Про державну службу", який чітко дає визначення, що таке "рівнозначна посада" і прив`язує дане питання тільки до групи оплати праці. Однак суди у оскаржуваних рішеннях намагаються оперувати термінами "подібна по назві", "аналогічна". При цьому, суди взагалі не досліджували питання щодо переваги інших працівників на призначення, як на їх думку "аналогічну" посаду.
8.4. Також скаржник звертає увагу на те, що позивачу не могли бути запропоновані одночасно 12 березня та 12 травня 2016 року всі вакантні посади в ГУ ДФС у Закарпатській області оскільки: всім працівникам ГУ ДФС у Закарпатській області, які були попереджені про наступне звільнення, не могли бути запропоновані аналогічні як позивачу вакантні посади; така письмова пропозиція автоматично означає і обов`язок керівника призначити працівника на будь-яку із обраних працівником вакантних посад після закінчення дії попередження про наступне вивільнення; керівник ГУ ДФС у Закарпатській області в такому випадку порушує статті 42 КЗпП України та процес вивільнення працівників не мав би кінця; багато посад у ГУ ДФС у Закарпатській області належить до основної та обліково-контрольної номенклатури Державної фіскальної служби, на які відповідач самостійно не має права призначати працівників. З наведеного слідує, що ГУ ДФС у Закарпатській області неодноразово намагалося забезпечити позивачу його право на працю, однак враховуючи відмову останнього від переведення на вищу та рівнозначні посади, процедура вивільнення позивача проведена відповідно до законодавства, а наказ ГУ ДФС у Закарпатській області від 01 червня 2016 року № 259-о є законним.
9. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді -доповідача Стрелець Т.Г., суддів Бевзенка В.М., Смоковича М.І. від 13 червня 2018 року відкрито касаційне провадження за даною касаційною скаргою.
10. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07 червня 2019 року, який здійсненого на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 06 червня 2019 року № 656/0/78-19 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Стрелець Т.Г. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
11. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 27 лютого 2020 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду у попередньому судовому засіданні відповідно до частини 1 статті 343 КАС України.
Позиція інших учасників справи
12. Від представника позивача Митровки Я.В. надійшов відзив на касаційну скаргу, в якій він з огляду на вірність висновків судів першої та апеляційної інстанцій, просив в задоволенні касаційної скарги відмовити оскаржувану судові рішення - залишити без змін.
Установлені судами фактичні обставини справи
13. З метою забезпечення вимог постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 840 "Про внесення змін у додаток 1 до постанови Кабінету Міністрів України від 05 квітня 2014 року № 85" та наказу Державної фіскальної служби України (далі - ДФС України) від 02 листопада 2015 року № 834 "Про затвердження плану заходів із скорочення штатної чисельності працівників Державної фіскальної служби", наказу ГУ ДФС у Закарпатській області від 21 грудня 2015 року № 469 Про введення в дію Переліку змін до штатного розпису, яким, у зв`язку із затвердженням ДФС України Переліку змін № 5 до штатного розпису ГУ ДФС у Закарпатській області на 2015 рік, введено в дію Перелік змін № 5 до штатного розпису ГУ ДФС у Закарпатській області з 01 грудня 2015 року, наказу ГУ ДФС у Закарпатській області від 01 лютого 2016 року № 26 "Про введення в дію організаційної структури та штатного розпису", яким, у зв`язку із затвердженням ДФС України організаційної структури та штатного розпису ГУ ДФС у Закарпатській області на 2016 рік, введено в дію організаційну структуру та штатний розпис ГУ ДФС у Закарпатській області з 01 лютого 2016 року, проведено реорганізацію ГУ ДФС у Закарпатській області та скорочено штатну чисельність працівників.
14. 12 березня 2016 року начальником ГУ ДФС у Закарпатській області письмово попереджено ОСОБА_1 про наступне звільнення із займаної посади заступника начальника управління - начальника відділу перевірок платників основних галузей економіки та контролю за трансферним ціноутворенням управління податкового та митного аудиту ГУ ДФС у Закарпатській області з 13 травня 2016 року, на підставі пункту 1 статті 40 КЗпП України, у зв`язку із зміною організації структури та скороченням штатної чисельності працівників ГУ ДФС у Закарпатській області. Одночасно, йому запропоновано переведення на вакантну посаду - начальника управління податків і зборів з юридичних осіб ГУ ДФС у Закарпатській області, від якої позивач відмовився.
15. 13 травня 2016 року в.о. начальника ГУ ДФС у Закарпатській області винесено додаток до попередження про наступне вивільнення від 12 березня 2016 року, яким ОСОБА_1 попереджено про продовження попередження про наступне звільнення із займаної посади 01 червня 2016 року, згідно з пункту 1 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу", у зв`язку зі скороченням чисельності державних службовців ГУ ДФС у Закарпатській області, при відмові обійняти іншу рівнозначну посаду або іншу роботу (посаду державної служби).
16. Позивачу запропоновано наступні вакантні посади: начальника відділу викриття кримінальних правопорушень у митній сфері оперативного управління ГУ ДФС у Закарпатській області (у разі погодження відповідним підрозділом ДФС України); завідувача сектору проективного аналізу відділу моніторингу доходів та обліково-звітної системи ГУ ДФС у Закарпатській області; завідувача сектору охорони державної таємниці технічного та криптографічного захисту інформації ГУ ДФС у Закарпатській області (у разі погодження відповідним підрозділом ДФС України та УСБУ у Закарпатській області); головного державного ревізора-інспектора відділу адміністрування податків і зборів фізичних осіб управління доходів і зборів з фізичних осіб ГУ ДФС у Закарпатській області (тимчасово, на період відпустки для догляду за дитиною основного працівника, по 15 травня 2017 року); головного державного ревізора-інспектора відділу адміністрування ПДВ та контролю за відшкодуванням ПДВ управління податків і зборів з юридичних осіб ГУ ДФС у Закарпатській області, від яких позивач відмовився.
17. Наказом начальника ГУ ДФС у Закарпатській області від 01 червня 2016 року № 259-о, ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника управління - начальника відділу перевірок платників основних галузей економіки та контролю за трансферним ціноутворенням управління податкового та митного аудиту ГУ ДФС у Закарпатській області відповідно до пункту 1 статті 40 КЗпП України та пункту 1 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу".
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права й акти їх застосування
18. Статтею 43 Конституції України визначено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
19. Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 889-VIII) державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: 1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; 2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; 3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; 4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; 5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; 6) управління персоналом державних органів;7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.
20. Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби (частина 2 статті 1 Закону № 889-VIII).
21. Частинами 1, 2 статті 21 Закону № 889-VIII визначено, що вступ на державну службу здійснюється шляхом призначення громадянина України на посаду державної служби за результатами конкурсу. Прийняття громадян України на посади державної служби без проведення конкурсу забороняється, крім випадків, передбачених цим Законом.
22. Частиною 5 статті 22 Закону № 889-VIII передбачено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, здійснюється без обов`язкового проведення конкурсу.