ПОСТАНОВА
Іменем України
28 лютого 2020 року
Київ
справа № 818/1274/17
адміністративне провадження № К/9901/63012/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 818/1274/17
за позовом за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Сумській області про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді та стягнення заробітної плати, -
за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Сумській області
на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2017 року, ухвалену у складі головуючого судді Соп`яненка О.В.
на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року, ухвалену колегією у складі головуючого судді Жигилія С.П., суддів Спаскіна О.А., Перцової Т.С.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У вересні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Сумській області (далі - відповідач, ГУ НП в Сумській області) в якому з урахуванням уточнень просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ ГУ НП в Сумській області від 08 серпня 2017 року № 1547 "Про порушення службової дисципліни окремими поліцейськими Глухівського відділі поліції ГУ НП в Сумській області" в частині, яка стосується позивача, а саме: в частині звільнення його зі служби в поліції у дисциплінарному порядку;
1.3. визнати протиправним та скасувати наказ ГУ НП в Сумській області по особовому складу від 29 серпня 2017 року № 323/о про звільнення позивача;
1.4. поновити позивача на посаді старшого інспектора з дорожнього нагляду сектору превенції Глухівського відділу поліції ГУ НП в Сумській області з 29 серпня 2017 року;
1.5. стягнути з ГУ НП в Сумській області на його користь заробітну плату за час вимушеного прогулу за період з 29 серпня 2017 року до прийняття судового рішення.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував на те, що в жодному з документів, який міститься в матеріалах службового розслідування стосовно нього наданих відповідачем до суду, не вказано, який саме дисциплінарний проступок із передбачених пунктами 1, 3, 7, 9-11, 13, 14 частини 2 статті 65 Закону України "Про Національну поліцію" він вчинив. Також позивач звернув у вагу на те, що наказом відповідача від 08 серпня 2017 року № 1547 його звільнено зі служби в поліції у дисциплінарному порядку, а наказом від 29 серпня 2017 року № 323 о/с його звільнено у зв`язку з реалізацією дисциплінарного стягнення відповідно до пункту 6 частини 1 статті 77 Закону України "Про Національну поліцію". Отже, наявні два різних накази про звільнення з різними формулюваннями підстав звільнення, жодна з який не передбачена Законом України "Про Національну поліцію", ні Законом України "Про державну службу".
2.1. Також позивач вказує на те, що відповідачем порушено процедуру проведення службового розслідування, а саме його не ознайомлено з наказом про призначення службового розслідування, що порушує його право отримувати інформацію про підстави проведення такого службового розслідування. Службове розслідування проведено необ`єктивно та однобоко. Всі факти, які були встановлені під час службового розслідування трактувались проти позивача. Зокрема, відмову позивача надати пояснення під час проведення службового розслідування розцінено як спосіб уникнення дисциплінарної відповідальності, що на думку позивача, є недопустимим. Така відмова може бути викликана різними обставинами, у даному випадку позивач відмовився давати пояснення з огляду на суб`єктивне ставлення до нього.
2.2. Позивач вказує на те, що єдиним документом, на якому ґрунтується висновок службового розслідування є рапорт начальника ВКрР ГУ НП в Сумській області підполковника поліції Невожай Р.В. та підозрі стосовно позивача від 24 квітня 2017 року у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною 3 статті 368 КК України. На думку позивача такі документи не є підставою для прийняття відповідачем рішення про звільнення зі служби в поліції. Термін "обґрунтована підозра", ще не означає, що особа вчинила злочин, оскільки винною особа визнається вироком суду. Вказане знайшло своє підтвердження під час досудового слідства, коли підозра стосовно позивача була змінена з частини 3 та частину 1 статті 368 КК України.
2.3. В рапорті ВКрР ГУ НП в Сумській області підполковника поліції Невожай Р.В. від 25 липня 2017 року міститься недостовірна інформація. Так згідно з інформацією, зазначеній у підозрі о 18 год 30 хв 20 липня 2017 року позивач находився в м. Глухів, а у зазначеному рапорті вказано, що позивач перебував в м. Суми.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року, адміністративний позов задоволено.
3.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Національної поліції в Сумській області № 1547 від 08 серпня 2017 року "Про порушення службової дисципліни окремими поліцейськими Глухівського відділу поліції ГУНП в Сумській області" в частині звільнення зі служби в поліції у дисциплінарному порядку ОСОБА_1 .
3.2. Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Національної поліції в Сумській області по особовому складу від 29 серпня 2017 року №323о/с про звільнення ОСОБА_1
3.3. Поновлено ОСОБА_1 на посаді старшого інспектора з дорожнього нагляду сектору превенції Глухівського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Сумській області з 29 серпня 2017 року.
3.4. Стягнуто з Головного управління Національної поліції в Сумській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 29 серпня 2017 року по 13 листопада 2017 року в сумі 20 672,76 грн (двадцять тисяч шістсот сімдесят дві грн 76 коп).
4. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, вказав на те, що відповідач протиправно не ознайомив позивача з наказом про призначення службового розслідування та будь-яким іншим чином не повідомив про призначення цього розслідування. З аналізу пункту 6.3 "Інструкції про порядок проведення службових розслідувань в органах внутрішніх справ України" слідує, що реалізація наданих прав поліцейським можлива лише за умови його обізнаності з самим фактом призначення та з підставами проведення відповідного службового розслідування.
4.1. В той же час, з наказу відповідача про призначення службового розслідування вбачається, що його призначено за фактом можливих неправомірних дій окремих поліцейських Глухівського ВП, відомості про призначення розслідування саме щодо ОСОБА_1 в наказі відсутні. З тексту пояснень ОСОБА_1 також не вбачається, що позивачу запропоновано їх надати саме в зв`язку з проведенням службового розслідування. Відповідачем ніякими доказами не спростовано твердження позивача про те, що йому було запропоновано надати пояснення в зв`язку з внесенням до ЄРДР відомостей про кримінальне правопорушення та повідомленням про підозру, а не у зв`язку з проведенням службового розслідування відносно нього.
4.2. Також відповідачем не подано ніяких доказів того, що позивач мав можливість ознайомитися з висновками службового розслідування та оскаржити їх до прийняття рішення про застосування дисциплінарного стягнення, скільки наказ № 1547 видано відповідачем в день затвердження висновку службового розслідування, тобто 08 серпня 2017 року. При цьому особа, що затвердила висновки розслідування та видала наказ знаходиться в м. Суми, а позивач у м. Глухові. На підставі викладеного, суди дійшли висновку про те, що відповідачем не забезпечено можливості реалізації наданих позивачу в зв`язку з призначенням службового розслідування прав.
4.3. Суди попередніх інстанцій вказали на те, що зі змісту наказу від 08 серпня 2017 року № 1547 вбачається, що відповідачем зроблено висновок про вчинення позивачем дисциплінарного проступку. Відповідачем зазначено, що позивач неналежно ставився до виконання вимог службової дисципліни, проігнорував вимоги статті 1, 7 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справи України, Присяги працівника поліції, статті 18 Закону України "Про Національну поліцію", статті 22 Закону України "Про запобігання корупції", що підтверджується встановленими в ході досудового розслідування кримінального провадження обставинами, обґрунтованою підозрою у вчиненні кримінального правопорушення, та виразилося у використанні свого службового становища та пов`язаних з ним можливостей з метою одержання неправомірної вигоди. Однак, відповідачем ні в наказі, ні у висновку службового розслідування не зазначено, в чому саме полягало порушення позивачем Присяги працівника поліції, не подано ніяких доказів цього і в судовому засіданні. З висновку службового розслідування слідує, що вчинення дисциплінарного проступку, склад якого є відмінним від складу кримінального правопорушення, обґрунтовується тільки оголошенням йому обґрунтованої підозри у вчиненні кримінального правопорушення.
4.4. З огляду на зазначене суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що факт вчинення позивачем дисциплінарного проступку відповідачем належним чином не встановлений. Оскаржуваний наказ відповідача від 08 серпня 2017 року № 1547 в частині звільнення позивача прийнято відповідачем без повного всебічного та об`єктивного з`ясування обставин дисциплінарного проступку, встановлення факту вчинення проступку та ступеню вини позивача, що є невиконанням покладених на відповідача Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ України та Інструкцією про порядок проведення службових розслідувань в органах внутрішніх справ України обов`язків.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
5. У жовтні 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Головного управління Національної поліції України в Сумській області, в якій скаржник просить постанови Сумського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2017 року та Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року скасувати та прийняти постанову, якою в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити.
6. В обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій не встановили всіх обставин справи, не надали належної оцінки доказам, наявним у справі, судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню.
6.1. На думку скаржника під час проведеного ним службового розслідування доведено факт вчинення позивачем дисциплінарного проступку та причинний зв`язок між вчиненим проступком та його наслідками. Позивач ОСОБА_1 будучи працівником правоохоронного органу та представником влади, проігнорував вимоги нормативно правових актів, які регламентують діяльність поліції, зокрема, і норми Закону України "Про запобігання корупції". Нехтуючи цінностями, які ОСОБА_1 присягнув захищати, останній вчинив дії з ознаками кримінального правопорушення, відповідальність за яке передбачено частиною 3 статті 368 КК України, в чому він і обґрунтовано підозрювався. Своїми діями, встановленими у ході досудового розслідування кримінального провадження № 420720000000297, ОСОБА_1 проігнорував вимоги статті 18 Закону України "Про Національну поліцію" у частині обов`язку неухильно дотримуватися норм Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність поліції та Присяги поліцейського, тобто вчинив дисциплінарний проступок, за що підлягає притягнення до дисциплінарної відповідальності.
6.2. Наведене на думку скаржника свідчить про порушення позивачем пунктів 1, 2 частини 1 статті 18 Закону України "Про Національну поліцію", статтей 1, 7 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, Присяги працівника поліції та функціональних обов`язків позивача, відповідно до яких позивач був наділений повноваженнями зупиняти транспортні засоби, складати протоколи про адміністративні правопорушення та вчиняти інші законні дії щодо забезпечення публічного порядку. Вказані обставин підтверджуються рапортом начальника відділу кримінальної розвідки ГУ НП в Сумській області підполковника поліції Невожая Р.В. та інформації, викладеній у повідомленні ОСОБА_1 про підозру та ухвалі слідчого судді Зарічного районного суду м. Суми від 31 липня 2017 року у справі № 591/3891/17. Отже, під час службового розслідування об`єктивно встановлено та відображено у висновку цього розслідування факт вчинення дисциплінарного проступку ОСОБА_1 . Відмова позивача від надання пояснень є його правом і не може розцінюватись як обставина, що обтяжує вину при застосуванні дисциплінарного стягнення, однак, у такий спосіб ОСОБА_1 не забажав спростувати порушення, які в подальшому були викладені у висновку службового розслідування, або представити їх іншим чином, ніж це зроблено у висновку.
6.3. Скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій не взято до уваги, що підозра визнана "обґрунтованою" слідчим суддею Зарічного районного суду м. Суми в ухвалі від 31 липня 2017 року № 818/1274/17, що має преюдиційне значення у даній справі, отже посилання відповідача на обґрунтованість підозри є правомірним та таким, які заслуговують на увагу. Під час визначенні виду дисциплінарного стягнення відповідачем було враховано тяжкість скоєного позивачем проступку, те що останній замість безумовного виконання закріплених законами перед поліцією завдань, їх проігнорував, тобто своїм вчинком поставив під сумнів доцільність свого подальшого проходження служби в органах Національної поліції, комісія дійшла висновку про необхідність застосування відносно ОСОБА_1 самого суворого заходу дисциплінарного впливу - звільнення зі служби в поліції.
6.4. З огляду на зазначене, скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про необхідність часткового задоволення позовних вимог.
7. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Білоуса О.В., суддів Желтобрюх О.В., Стрелець Т.Г. від 08 листопада 2018 року відкрито касаційне провадження за даною касаційною скаргою.
8. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 червня 2019 року, який здійсненого на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 04 червня 2019 року № 596/0/78-19 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Білоуса О.В. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
9. Ухвалою Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 26 лютого 2020 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчечно підготовчі дії та призначено її до розгляду у попередньому судовому засіданні відповідно до частини 1 статті 343 КАС України.
Позиція інших учасників справи
10. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якій він посилаючись на законність оскаржуваних судових рішень, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанови Сумського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2017 року та Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року - без змін.
Установлені судами фактичні обставини справи
11. ОСОБА_1 09 грудня 2016 року призначено на посаду старшого інспектора з дорожнього нагляду превенції Глухівського ВП ГУ НП в Сумській області.
12. Наказом начальника ГУ НП в Сумській області від 24 липня 2017 року № 933 призначено службове розслідування за фактом надзвичайної події за участі окремих поліцейський Глухівського ВП ГУ НП в Сумській області (а.с. 26, 27).
13. На виконання даного наказу проведено службове розслідування, висновок за результатами якого затверджено 08 серпня 2017 року, в якому, зокрема, встановлено, що прокуратурою Сумської області здійснюється досудове розслідування у кримінальному провадженні від 05 липня 2017 року № 4201720000000297 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною 3 статті 368 КК України, за фактом вимагання старшим інспектором з дорожнього нагляду сектору превенції Глухівського ВП капітаном поліції ОСОБА_1 неправомріної вигоди. (а.с. 29-39).
14. Наказом начальника ГУ НП від 08 серпня 2017 року "Про порушення службової дисципліни окремими поліцейськими Глухівського відділу поліції ГУ НП в Сумській області" звільнено зі служби в поліції в дисциплінарному порядку за порушення службової дисципліни (а.с. 64-67).
15. На підставі зазначеного наказу, т.в.о. начальника ГУ НП в Сумській області 29 серпня 2017 року винесено наказ № 323 о/с про звільнення ОСОБА_1 зі служби в поліції відповідно до пункту 6 частини 1 статті 77 закону України "Про Національну поліцію" (у зв`язку з реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби) (а.с. 68).
16. Не погоджуючись із зазначеними наказами, позивач звернувся до суду з позовом.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права й акти їх застосування
17. Статтею 3 Закону України "Про Національну поліцію" від 02 липня 2015 року № 580-VIII (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі-Закон № 580-VIII) визначено, що у своїй діяльності поліція керується Конституцією України, міжнародними договорами України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, цим та іншими законами України, актами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також виданими відповідно до них актами Міністерства внутрішніх справ України, іншими нормативно-правовими актами.
18. Відповідно до частини 2 статті 19 Закону № 580-VIII підстави та порядок притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності, а також застосування до поліцейських заохочень визначаються Дисциплінарним статутом Національної поліції України, що затверджується законом.
19. Частиною 9 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв`язку з прийняттям Закону України "Про Національну поліцію" від 23 грудня 2015 року № 901-VIII на поліцейських поширено дію Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, до набрання чинності Законом України "Про Дисциплінарний статут Національної поліції". Закон набрав чинності 28 грудня 2015 року.
20. Законом України від 22 лютого 2006 року № 3460-IV затверджено Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України, який визначає сутність службової дисципліни, обов`язки осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України (далі - особи рядового і начальницького складу) стосовно її дотримання, види заохочень та дисциплінарних стягнень, порядок і права начальників щодо їх застосування, а також порядок оскарження дисциплінарних стягнень (далі - Дисциплінарний статут в редакції станом на 16 травня 2013 року).
21. Відповідно до статті 1 Дисциплінарного статуту службова дисципліна - це дотримання особами рядового і начальницького складу Конституції і законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів та інших нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, підпорядкованих йому органів і підрозділів та Присяги працівника органів внутрішніх справ України.
22. Приписами статті 5 Дисциплінарного статуту передбачено, що за вчинення дисциплінарних проступків особи рядового і начальницького складу несуть дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом. Особи рядового і начальницького складу, яких в установленому законодавством порядку притягнуто до адміністративної, кримінальної або матеріальної відповідальності, водночас можуть нести і дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом. Особи рядового і начальницького складу не несуть дисциплінарної відповідальності в разі, якщо шкода завдана правомірними діями внаслідок сумлінного виконання наказу начальника або виправданого за конкретних умов службового ризику.
23. Частиною 1 статті 7 Дисциплінарного статуту визначено, що службова дисципліна базується на високій свідомості та зобов`язує кожну особу рядового і начальницького складу: дотримуватися законодавства, неухильно виконувати вимоги Присяги працівника органів внутрішніх справ України, статутів і наказів начальників; захищати і охороняти від протиправних посягань життя, здоров`я, права та свободи громадян, власність, довкілля, інтереси суспільства і держави; поважати людську гідність, виявляти турботу про громадян і бути готовим у будь-який час надати їм допомогу; дотримуватися норм професійної та службової етики; берегти державну таємницю; у службовій діяльності бути чесною, об`єктивною і незалежною від будь-якого впливу громадян, їх об`єднань та інших юридичних осіб; стійко переносити всі труднощі та обмеження, пов`язані зі службою; постійно підвищувати свій професійний та культурний рівень; сприяти начальникам у зміцненні службової дисципліни, забезпеченні законності та статутного порядку; виявляти повагу до колег по службі та інших громадян, бути ввічливим, дотримуватися правил внутрішнього розпорядку, носіння встановленої форми одягу, вітання та етикету; з гідністю і честю поводитися в позаслужбовий час, бути прикладом у дотриманні громадського порядку, припиняти протиправні дії осіб, які їх учиняють; берегти та підтримувати в належному стані передані їй в користування вогнепальну зброю, спеціальні засоби, майно і техніку.
24. Частиною 1 статті 64 Закону № 580-VIII передбачено, що особа, яка вступає на службу в поліції, складає Присягу на вірність Українському народові такого змісту: "Я, (прізвище, ім`я та по батькові), усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю вірно служити Українському народові, дотримуватися Конституції та законів України, втілювати їх у життя, поважати та охороняти права і свободи людини, честь держави, з гідністю нести високе звання поліцейського та сумлінно виконувати свої службові обов`язки".