ПОСТАНОВА
Іменем України
26 лютого 2020 року
Київ
справа №826/13788/15
адміністративне провадження №К/9901/16685/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа - ОСОБА_2 про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування припису за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва у складі колегії суддів: Огурцова О.П., Арсірія Р.О., Кузьменка В.А. від 13 жовтня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Ісаєнко Ю.А., Губської Л.В., Федотова І.В. від 21 грудня 2016 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва із адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі -ДАБІ України, відповідач), третя особа - ОСОБА_2 (далі - третя особа), в якому просив:
- визнати протиправними дії щодо проведення перевірки та складання акта перевірки від 23 червня 2015 року;
- визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 23 червня 2015 року.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що відповідачем було проведено протиправну перевірку, оскільки наказ про її призначення позивачу не вручався, крім того, Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 533), не може регулювати проведення перевірки квартири, яка відноситься до ІІ категорії складності, оскільки даний порядок регулює процедуру здійснення контрольних заходів за об`єктами архітектури, які належать до IV і V категорії складності. Також, позивач стверджує, що припис про усунення порушень є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки позивач не є суб`єктом містобудування, крім цього, спірний припис не містить конкретних дій, які необхідно вчинити для усунення порушень діючого законодавства.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 жовтня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2016 року, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 23 червня 2015 року в частині пункту 1 резолютивної частини, а саме - щодо вимоги про заборону ОСОБА_1 з 23 червня 2015 року експлуатацію об`єкта будівництва до усунення порушення відповідно до вимог чинного законодавства; в інший частині позову відмовлено.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що правовими нормами передбачено, що у разі виявлення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності ДАБІ України має повноваження щодо винесення приписів, які містять вимоги щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та/або зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, натомість, приписи не можуть містити вимогу про заборону експлуатації об`єкта.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій у частині відмови у задоволенні позову, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права у цій частині, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення, яким задовольнити адміністративний позов повністю.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга надійшла до суду 12 січня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 7 лютого 2017 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.
Ухвалою Верховного Суду від 25 лютого 2020 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 826/13788/15 за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 жовтня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2016 року суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Від представника Лебеди О.Ф. надійшло клопотання про забезпечення його участі під час касаційного розгляду справи у судовому засіданні, в задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 25 лютого 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 3 червня 2015 року ОСОБА_2 звернувся до Департаменту ДАБІ України з заявою (зареєстровано № 10/26-Л-0906/10 від 9 червня 2015 року) про проведення перевірки щодо законності проведення реконструкції (перепланування) квартири АДРЕСА_1, який є співвласником зазначеної квартири та без відома якого було проведено її реконструкцію.
На виконання наказу ДАБІ України від 5 січня 2015 року № 1 та звернення ОСОБА_2 (вх. № 10/26-Л-0906/10 від 9 червня 2015 року) було видано направлення для проведення позапланової перевірки від 17 червня 2015 року № б/н із строком дії з 17 червня по 23 червня 2015 року, в якому зазначено, що буде проведено позапланову перевірку на АДРЕСА_1, також повідомлено, що направлення дійсне при пред`явленні службового посвідчення.
На підставі звернення ОСОБА_2 (вх. № 10/26-Л-0906/10 від 9 червня 2015 року) та у присутності ОСОБА_1, Департаментом ДАБІ у місті Києві проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил при реконструкції квартири АДРЕСА_1, за результатами якої складено акт від 23 червня 2015 року, в якому зафіксовані порушення частини першої статті 34 та частини восьмої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Зокрема, за результатами перевірки встановлено, що власниками квартири гр. ОСОБА_1 та гр. ОСОБА_2 (відповідно до договору купівлі-продажу від 27 листопада 2004 року № б/н є власниками кв. АДРЕСА_1 в рівних частках) у зазначеній квартирі виконані роботи із реконструкції шляхом перебудови з влаштуванням окремої вхідної групи та об`єднанням з кв. № АДРЕСА_4, власником якої є ОСОБА_3 (витяг про державну реєстрацію прав Комунального підприємства Київського міського бюро технічної інвентаризації та реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна), без документів, що надають право на виконання таких робіт, чим порушено частину першу статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Зазначена квартира після виконання будівельних робіт експлуатується без прийняття в експлуатацію відповідно до вимог чинного законодавства, чим порушено частину восьму статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Відповідно до ДСТУ-Н Б В.1.2.-16:2013 "Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об`єктів будівництва" відноситься до ІІ категорії складності зазначеного об`єкта".
У зв`язку з цим, Департаментом ДАБІ у місті Києві складено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 23 червня 2015 року, яким з метою усунення виявлених порушень вимагається наступне:
1. з 23 червня 2015 року заборонити експлуатацію об`єкта будівництва до усунення порушення відповідного до вимог чинного законодавства;
2. усунути порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у встановленому законодавством порядку до 7 грудня 2015 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу відповідач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій не надано належної правової оцінки тому, що позивач не є суб`єктом містобудівної діяльності, відтак, припис, винесений стосовно нього є протиправним саме з цих підстав. Зазначає також, що відповідачем не доведено, а судами не перевірено, ким проведено реконструкцію квартири АДРЕСА_1 вхідної групи АДРЕСА_4 .
Від представника Лебеди О.Ф. надійшло заперечення на касаційну скаргу ОСОБА_1, в яких зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, просить залишити їх без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 жовтня 2016 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2016 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про архітектурну діяльність", "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Статтею 10 Закону України "Про архітектурну діяльність" передбачено, що для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд. Державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю (далі - орган державного архітектурно-будівельного контролю).
Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Держархбудінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи (Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 року № 294).
Положеннями частин першої та другої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності визначена в Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).
Згідно з пунктом 7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції. Підставами для проведення позапланової перевірки, зокрема, є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, призначення перевірки щодо законності проведення реконструкції (перепланування) квартири АДРЕСА_1 здійснювалося за зверненням ОСОБА_2 від 3 червня 2015 року (зареєстровано під № 10/26-Л-0906/10 від 9 червня 2015 року), який разом із ОСОБА_1 є співвласником квартири. Для проведення позапланової перевірки ДАБІ України прийнято наказ від 5 січня 2015 року № 1, на виконання якого видано направлення для проведення позапланової перевірки від 17 червня 2015 року з визначенням терміну перевірки за адресою: АДРЕСА_1 з 17 червня по 23 червня 2015 року.
На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що Департамент ДАБІ у місті Києві Державної архітектурно-будівельної інспекції України мав повноваження та правові підстави для проведення перевірки позивача, визначені пунктом 7 Порядку № 553.
Відповідно до пунктів 7, 4, 9 Порядку № 553 під час проведення позапланової перевірки посадова особа інспекції зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.
Посадові особи інспекцій мають службові посвідчення встановленого зразка, форма якого затверджується Мінрегіоном, а також особистий штамп із зазначенням номера і найменування інспекції, яку вони представляють.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
Згідно із пунктом 13 Порядку № 553 суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб інспекції дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб інспекції службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним інспекцією; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного інспекцією за результатами перевірки.