ПОСТАНОВА
Іменем України
27 лютого 2020 року
м. Київ
справа №240/2400/19
провадження №К/9901/34940/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А.,
суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою заступника прокурора Вінницької області
на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07.11.2019 (головуючий суддя Сторчак В. Ю., судді: Граб Л.С. Іваненко Т.В.)
у справі № 240/2400/19
за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави
до Державної служби геології та надр України,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "ТД Комета"
про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами.
І. РУХ СПРАВИ
1. У березні 2019 року заступник прокурора Житомирської області звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави до Державної служби геології та надр України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "ТД Комета", у якому просив суд визнати протиправним і скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами № 6300, виданий Державною службою геології та надр України 03.12.2018 Товариству з обмеженою відповідальністю "ТД Комета".
2. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 21.05.2019 позов заступника прокурора Житомирської області задоволено. Визнано протиправним і скасовано спеціальний дозвіл на користування надрами № 6300, виданий Державною службою геології та надр України 03.12.2018 Товариству з обмеженою відповідальністю "ТД Комета".
3. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07.11.2019 у справі №240/2400/19 апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України та третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача - Товариства з обмеженою відповідальністю "ТД Комета" було задоволено частково:
3.1. Скасовано рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 21.05.2019.
3.2. Ухвалено постанову, якою позовну заяву заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної служби геології та надр України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "ТД Комета" про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами залишено без розгляду.
4. Заступник прокурора Вінницької області з постановою суду апеляційної інстанції не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07.11.2019 у справі №240/2400/19 та скерувати справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
5. Ухвалою Верховного Суду від 26.12.2019 відкрито касаційне провадження у справі №240/2400/19.
6. До Верховного Суду надійшли відзив на касаційну скаргу від відповідача та письмові пояснення на касаційну скаргу від третьої особи, в яких вони просять суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що за результатами розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки запасів Центрально-Круківської ділянки Маславського-1 родовища гранітів, поданих на розгляд Товариству з обмеженою відповідальністю "ТД Комета", оформлено протокол № 4184 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин від 05.12.2017.
8. Товариство з обмеженою відповідальністю "ТД Комета" звернулось (повторно) до Державної служби геології та надр України із заявою від 08.09.2018 №134 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі абзацу 1 підпункту 1 пункту 8 Постанови Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615. До заяви додало, зокрема, протокол № 4184 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин від 05.12.2017.
9. Державна служба геології та надр України 14.06.2018 надіслала документи, подані Товариством з обмеженою "ТД Комета", до Житомирської обласної ради для погодження надання товариству спеціального дозволу на користування надрами для видобування гранітів Центрально-Круківської ділянки Маславського-1 родовища площею 8,22 га, яка розташована у Хорошівському районі Житомирської області.
10. Водночас Державна служба геології та надр України листом від 18.07.2018 №13743/03/12-19 скерувала вказаний пакет документів до Міністерства екології та природних ресурсів України для внесення пропозиції щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами Товариству з обмеженою відповідальністю "ТД Комета".
11. Міністерство екології та природних ресурсів України відповідно до пункту 25 Порядку про надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року за № 615, внесло пропозицію щодо надання такого дозволу, яка (відповідна пропозиція), викладена в листі від 10.08.2018 №5/4-11/8153-18 .
12. Рішенням сімнадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання від 26.07.2018 №1171 погоджено надання такого спеціального дозволу на користування надрами.
На підставі цього Державна служба геології та надр України видала наказ від 31.08.2018 №300, яким видала спеціальні дозволи на користування надрами, і також й Товариству з обмеженою відповідальністю "ТД Комета", для видобування гранітів в Маславському-1 родовищі Центрально-Круківської ділянки.
13. Надалі Державна служба геології та надр України 03.12.2018 видала Товариству з обмеженою відповідальністю "ТД Комета" спеціальний дозвіл на користування надрами №6300, а саме: для видобування граніту родовища Маславське-1, яке розташоване в 0,5 км на південний захід від села Крук Хорошівського району Житомирської області.
14. Вважаючи протиправним означений дозвіл, заступник прокурора Житомирської області звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
15. Залишаючи без розгляду позовну заяву заступника прокурора Житомирської області, апеляційний адміністративний суд керувався тим, що у справі, яка розглядається, не було передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, а в суду першої інстанції не було підстав вважати, що позов має на меті захист "інтересів держави", позаяк прокурор не довів, що захист інтересів у сфері користування надрами не здійснює або неналежно здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
16. Сьомий апеляційний адміністративний суд також зазначив, що, беручи до уваги закріплену у відповідних Положеннях про Міністерство екології та природних ресурсів України, Державну службу геології та надр України та Державну екологічну інспекцію України компетенцію перелічених вище органів державної влади, такі уповноважені здійснювати функції держави у спірних правовідносинах й, зокрема, Державна екологічна інспекція України наділена правом на звернення до суду із позовом щодо: обмеження чи зупинення діяльності суб`єктів господарювання і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів в атмосферне повітря забруднюючих речовин, впливу фізичних та біологічних факторів, лімітів скидів забруднюючих речовин; визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища. Пред`являє претензії про відшкодування шкоди, збитків і втрат, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства з питань, що належать до її компетенції, та розраховує їх розмір, звертається до суду з відповідними позовами (підпункти 5, 8 пункту 4 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 № 275).
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ ТА ПИСЬМОВИХ ПОЯСНЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
17. У касаційній скарзі заступник прокурора Вінницької області наголошує, що наразі немає державного органу, який фактично здійснює нагляд за законністю видавання спеціальних дозволів на користування надрами, окрім Державної служби геології та надр України, яка таке видавання і здійснила в спірній ситуації та до якої поданий позов в справі. Тому прокурор, оскаржуючи незаконний спеціальний дозвіл на користування надрами, і звернувся до суду як позивач.
Скаржник, з посиланням на постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, зазначає про те, що незгода суду з наведеним у позовній заяві обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду.
18. На думку прокурора, чинним законодавством не встановлено, який саме орган влади має право оскаржувати до суду рішення, дії, вчинення яких передує розв`язанню питання про надання дозволу на користування надрами, тому відповідно до вимог частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор має право звертатися до суду з таким позовом.
19. У касаційній скарзі прокурор також акцентує увагу на тому, що звернення до суду з відповідним позовом було зумовлене потребою запобігти незаконному наданню надр у користування (що, як вважає прокурор, є суспільно значущим питанням) з порушенням встановленої державою процедури (неправильним застосуванням законодавства) та з порушенням норм природоохоронного законодавства, а недотримання умов чинного законодавства органами державної влади та органами місцевого самоврядування, на його думку, порушує інтереси держави та підриває авторитет владних органів.
20. Відповідач у поданому ним відзиві на касаційну скаргу та третя особа у своїх письмових поясненнях на касаційну скаргу покликаються на те, що суд апеляційної інстанції зробив законні й обґрунтовані висновки про те, що у прокурора немає підстав для звернення до суду в цій справі.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги у межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального права і дотриманню норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
22. Відповідно до частини четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі за текстом - КАС України) прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
23. За приписами пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
24. Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
25. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
26. Аналіз наведених норм свідчить про те, що прокурор у визначених законом випадках має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належно обґрунтоване.
27. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їхнього захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
28. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.