ПОСТАНОВА
Іменем України
27 лютого 2020 року
Київ
справа №824/913/18-а
адміністративне провадження №К/9901/33935/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О.,
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,
розглянув у порядку письмового провадженні в касаційній інстанції справу №824/913/19-а
за позовом ОСОБА_1 до Чернівецької міської ради про скасування окремого положення рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 23 липня 2019 року (прийняте у складі головуючого судді - Григораша В.О.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого Шидловського В.Б., суддів: Боровицького О.А., Матохнюка Д.Б.),
у с т а н о в и в :
І. Суть спору:
1. У вересні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулась до Чернівецького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Чернівецької міської ради (далі- відповідач) у якому просила скасувати частину 3 рішення Чернівецької міської ради № 1380 від 08.08.2018 року "Про внесення змін та доповнень в додатки 1 і 2 до Програми будівництва, реконструкції та капітального ремонту об`єктів житлово-комунального господарства в м. Чернівцях на 2017-2020 роки "Комфортне місто", затвердженої рішенням міської ради від 13.03.2017 року № 627, зі змінами, а саме пункт: "Дозволити департаменту житлово-комунального господарства міської ради до 31.12.2018 року виконувати роботи та проводити оплату робіт об`єктів, передбачених Програмою будівництва, реконструкції та капітального ремонту об`єктів житлово-комунального господарства в м.Чернівцях на 2017-2020 роки "Комфортне місто", відповідно до Закону України "Про публічні закупівлі".
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги ОСОБА_1 зазначила, що при прийнятті частини 3 оскаржуваного рішення Чернівецькою міською радою не дотримано процедури його прийняття, а саме порушено строки попереднього оприлюднення проекту рішення, опрацювання його основних положень в депутатських комісіях, не враховано думку громадськості. При розгляді відповідачем вищезгаданого рішення, а також перед його прийняттям в частині пункту 3 рішення потрібно було здійснити оцінку корупційних ризиків, отримати висновки юридичного управління, обговорити питання з громадськістю. Чернівецькою міською радою порушено процедуру прийняття рішень органом місцевого самоврядування, яка врегульована Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Законом України "Про доступ до публічної інформації" (в частині забезпечення права на доступ до публічної інформації під час прийняття рішення) та регламентом відповідної ради. Таким чином, позивач вважає, що було порушено його право на доступ до вищезгаданої публічної інформації
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 23 липня 2019 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2019 року у задоволені позовних вимог відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач діяв у межах її повноважень та на підставі чинного законодавства України.
IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
5. У касаційній скарзі ОСОБА_1, посилаючись на те, що оскаржувані рішення суду першої та апеляційної інстанції було винесено з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки судів не відповідають обставинам справи, просив скасувати рішення та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
6. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги ОСОБА_1 зазначає, що суди формально віднеслись, як до розгляду позовних вимог, так і до аргументів, викладених в апеляційній скарзі, ні суд першої інстанції, ні суд апеляційної інстанції не надали оцінку тому, що фактично пропозиція депутата про доповнення проекту рішення частиною третьою є новим рішенням, яке не було оприлюднено для громадськості та громадськістю не обговорювалось.
6.1. Також, позивач указує, що Чернівецькою міською радою порушено процедуру прийняття рішень органом місцевого самоврядування, яка врегульована Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Законом України "Про доступ до публічної інформації" (в частині забезпечення права на доступ до публічної інформації під час прийняття рішення) та регламентом відповідної ради.
7. Відзив на касаційну скаргу на адресу Верховного Суду не надходив.
ІV. Установлені судами фактичні обставини справи
8. ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ) ІНФОРМАЦІЯ_1, паспорт громадянина України серії НОМЕР_2 виданий 16.05.2000 року Ленінським РВ УМВС України в Чернівецькій області (а.с. 54-55).
9. Рішенням Чернівецької міської ради 22 сесії VII скликання від 13.03.2017 року №627 "Про затвердження Програми будівництва, реконструкції та капітального ремонту об`єктів житлово-комунального господарства в м. Чернівцях на 2017-2020 роки "Комфортне місто" вирішено:
1. Затвердити Програму будівництва, реконструкції та капітального ремонту об`єктів житлово-комунального господарства в м.Чернівцях на 2017-2020 роки "Комфортне місто".
2. Департаменту житлово-комунального господарства міської ради збільшення, більше ніж на 5 відсотків вартості робіт об`єкта, включеного до Програми, вносити на розгляд міської ради.
3. Департаменту житлово-комунального господарства міської ради спільно з фінансовим управлінням міської ради обсяг видатків на виконання заходів Програми визначати щороку при формуванні бюджету міста Чернівців виходячи з фінансових можливостей.
4. Рішення підлягає оприлюдненню на офіційному веб-порталі Чернівецької міської ради (а.с. 174-183).
10. Рішенням Чернівецької міської ради VII скликання від 29.06.2017 року "Про внесення змін у додатки 1 і 2 до Програми будівництва, реконструкції та капітального ремонту об`єктів житлово-комунального господарства в м. Чернівцях на 2017-2020 роки "Комфортне місто", затвердженої рішенням міської ради від 13.03.2017 року № 627 та визнання таким, що втратило чинність, рішення міської ради від 20.04.2017 року №687 вирішено:
1. Внести зміни в додатки 1 і 2 до Програми будівництва, реконструкції та капітального ремонту об`єктів житлово-комунального господарства в м. Чернівцях на 2017-2020 роки "Комфортне місто", затвердженої рішенням міської ради VII скликання від 13.03.2017 року № 627, виклавши їх в новій редакції.
2. Визнати таким, що втратило чинність рішення міської ради VII скликання від 20.04.2017 року №687 "Про внесення змін у додатки 1 та 2 до рішення міської ради VII скликання від 13.03.2017 року №627 "Про затвердження Програми будівництва, реконструкції та капітального ремонту об`єктів житлово-комунального господарства в м. Чернівцях на 2017-2020 роки "Комфортне місто" (а.с. 213).
11. Рішенням Чернівецької міської ради 31 сесії VII скликання від 30.06.2017 року №783 "Про внесення змін у додатки 1 і 2 до Програми будівництва, реконструкції та капітального ремонту об`єктів житлово-комунального господарства в м. Чернівцях на 2017-2020 роки "Комфортне місто", затвердженої рішенням міської ради від 13.03.2017 року № 627 та визнати таким, що втратило чинність, рішення міської ради від 20.04.2017 року №687 вирішено:
1. Внести зміни в додатки 1 і 2 до Програми будівництва, реконструкції та капітального ремонту об`єктів житлово-комунального господарства в м. Чернівцях на 2017 - 2020 роки "Комфортне місто", затвердженої рішенням міської ради VII скликання від 13.03.2017 року № 627, виклавши їх в новій редакції.
2. Дозволити департаменту житлово-комунального господарства міської ради виконувати роботи та проводити оплату робіт з влаштування по будинкових лічильників обліку теплової енергії в межах коштів передбачених Програмою будівництва, реконструкції та капітального ремонту об`єктів житлово-комунального господарства в м. Чернівцях на 2017-2020 роки "Комфортне місто" з подальшим внесенням змін в перелік об`єктів до вказаної Програми.
3. Визнати таким, що втратило чинність рішення міської ради VII скликання від 20.04.2017 року №687 "Про внесення змін у додатки 1 та 2 до рішення міської ради VII скликання від 13.03.2017 року №627 "Про затвердження Програми будівництва, реконструкції та капітального ремонту об`єктів житлово-комунального господарства в м. Чернівцях на 2017 - 2020 роки "Комфортне місто" (а.с. 211-212).
12. Рішенням Чернівецької міської ради 59 сесії VII скликання від 08.08.2018 року №1380 "Про внесення змін та доповнень в додатки 1 і 2 до Програми будівництва, реконструкції та капітального ремонту об`єктів житлово-комунального господарства в м. Чернівцях на 2017-2020 роки "Комфортне місто", затвердженої рішенням міської ради від 13.03.2017 року № 627, зі змінами" вирішено:
1. Внести зміни та доповнення в додатки 1 і 2 до Програми будівництва, реконструкції та капітального ремонту об`єктів житлово-комунального господарства в м. Чернівцях на 2017-2020 роки "Комфортне місто", затвердженої рішенням міської ради VII скликання від 13.03.2017 року № 627 зі змінами, виклавши їх в новій редакції.
2. Визнати таким, що втратив чинність пункт 1 рішення 56 сесії міської ради VII скликання від 26.06.2018 року №1315 "Про внесення змін та доповнень у додатки 1 та 2 до Програми будівництва, реконструкції та капітального ремонту об`єктів житлово-комунального господарства в м.Чернівцях на 2017-2020 роки "Комфортне місто", затвердженої рішенням міської ради від 13.03.2017 року № 627 зі змінами".
3. Дозволити департаменту житлово-комунального господарства міської ради до 31.12.2018р. виконувати роботи та проводити оплату робіт об`єктів, передбачених Програмою будівництва, реконструкції та капітального ремонту об`єктів житлово-комунального господарства в м. Чернівцях на 2017-2020 роки "Комфортне місто", відповідно до Закону України "Про публічні закупівлі" (а.с. 56).
13. Відповідно до роздруківок з офіційного веб-сайту Чернівецької міської ради "Проекти рішень міської ради на 2 липня 2018 року", проект рішення Чернівецької міської ради "Про внесення змін та доповнень в додатки 1 і 2 до Програми будівництва, реконструкції та капітального ремонту об`єктів житлово-комунального господарства в м. Чернівцях на 2017-2020 роки "Комфортне місто", затвердженої рішенням міської ради від 13.03.2017 року № 627, зі змінами", опубліковано на офіційному порталі Чернівецької міської ради (http://chernivtsy.eu/portal) 09.07.2018 року (а.с. 188-195).
14. Відповідно до Листа Відділу комп`ютерно-технічного забезпечення Чернівецької міської ради від 08.05.2019 року №33, проект рішення Чернівецької міської ради "Про внесення змін та доповнень в додатки 1 і 2 до Програми будівництва, реконструкції та капітального ремонту об`єктів житлово-комунального господарства в м. Чернівцях на 2017 - 2020 роки "Комфортне місто", затвердженої рішенням міської ради від 13.03.2017 року № 627, зі змінами" було опубліковане та внесені останні зміни 09.07.2018 року на офіційному порталі Чернівецької міської ради (а.с. 196-197).
15. Уважаючи протиправною частину 3 рішення Чернівецької міської ради №1380 від 08.08.2018 року "Про внесення змін та доповнень в додатки 1 і 2 до Програми будівництва, реконструкції та капітального ремонту об`єктів житлово-комунального господарства в м. Чернівцях на 2017-2020 роки "Комфортне місто", ОСОБА_1 звернулась до суду з даним позовом про його скасування..
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування (в редакції, яка діяла на час вирішення справи в суді першої та апеляційної інстанції)
16. Згідно з частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
17. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. До спірних правовідносин, при вирішенні цієї справи необхідно керуватись нормами Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 року №280/97-ВР (Закон №280/97-ВР)
19. Відповідно до пункту 22 частини першої статті 26 Закону України № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування.
20. Зі змісту частини 14 статті 46 Закону № 280/97-ВР слідує, що не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради.
21. Частиною 15 статті 46 Закону № 280/97-ВР передбачено, що порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.
22. Відповідно до частини першої статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
23. Приписами частини другої статті59 Закону № 280/97-ВР визначено, що рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.