ПОСТАНОВА
Іменем України
27 лютого 2020 року
Київ
справа №440/569/19
адміністративне провадження №К/9901/33931/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О.,
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,
розглянув у порядку письмового провадження, як суд касаційної інстанції справу №440/569/19
за позовом Войнівської сільської ради Чутівського району Полтавської області, Зеленківської сільської ради Чутівського району Полтавської області до Полтавської обласної ради, треті особи: Кабінет Міністрів України, Полтавська обласна державна адміністрація, Департамент економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської обласної державної адміністрації, Коломацька сільська рада Полтавського району Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Войнівської сільської ради Чутівського району Полтавської області на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого Ральченка І.М., суддів: Бершова Г.Є., Катунова В.В.),
у с т а н о в и в :
І. Суть спору:
1. У лютому 2019 року Войнівська сільська рада Чутівського району Полтавської області та Зеленківська сільська рада Чутівського району Полтавської області (далі - позивач) звернулись до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Полтавської обласної ради (далі -відповідач), треті особи, Кабінет Міністрів України, Полтавська обласна державна адміністрація, Департамент економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської обласної державної адміністрації, Коломацька сільська рада Полтавського району Полтавської області, Чутівська районна державна адміністрація, Старицьківська сільська рада, в якому просять визнати протиправним рішення пленарного засідання двадцять третьої сесії Полтавської обласної ради сьомого скликання від 21.12.2018 за №995 "Про схвалення Перспективного плану формування території громад Полтавської області (в новій редакції)" в частині віднесення Зеленківської та Войнівської сільських рад Чутівського району Полтавської області до Коломацької об`єднаної територіальної громади Полтавського району Полтавської області та скасувати дане рішення в названій частині.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги позивачі зазначили, що факт порушення процедури прийняття спірного рішення, визначеної Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", оскільки при його ухваленні не враховано думки жителів населених пунктів, які входять до території громад та волевиявлення самих громад, а також на відсутність достовірної інформації про факт обговорення та схвалення Перспективного плану формування території громад Чутівського та Полтавського районів.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 22.08.2019 року позовні вимоги задоволено.
3.1. Визнано протиправним та нечинним рішення двадцять третьої сесії сьомого скликання Полтавської обласної ради від 21.12.2018 за №995 "Про Перспективний план формування території громад Полтавської області (в новій редакції)" в частині віднесення Войнівської сільської ради Чутівського району Полтавської області та Зеленківської сільської ради Чутівського району Полтавської області до Коломацької об`єднаної територіальної громади Полтавського району Полтавської області.
4. Задовольняючи позовні вимоги суду першої інстанції дійшов до висновку, щодо недотримання принципу добровільності формування Коломацької об`єднаної територіальної громади шляхом примусового включення до її складу Войнівської та Зеленківської територіальних громад, внаслідок чого оскаржуване рішення є протиправним.
5. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2019 року рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 22.08.2019 по справі № 440/569/19 скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову Войнівської сільської ради Чутівського району Полтавської області, Зеленківської сільської ради Чутівського району Полтавської області до Полтавської обласної ради, треті особи - Кабінет Міністрів України, Полтавська обласна державна адміністрація, Департамент економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської обласної державної адміністрації, Коломацька сільська рада Полтавського району Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення -відмовлено.
6. Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд апеляційної інстанції, виходив з того, що прийняте Полтавською обласною радою рішення про затвердження перспективного плану не порушує прав та законних інтересів позивачів у спірних правовідносинах, оскільки не породжує, не змінює та не припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин для територіальної громади Войнівської та Зеленківської сільських рад.
IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
7. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на те, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції була винесена з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки суду не відповідають обставинам справи, просив скасувати постанову суду апеляційної інстанції та закрити провадження у справі.
8. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не прийняв до уваги, а саме не застосував п.8 ч.1 ст. 238 КАС України щодо оскаржуваних рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів Позивачів не можливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправним після такого виправлення. Оскільки виправлення відбулося на часі подання апеляційної скарги, то саме Суд апеляційної інстанції повинен застосувати ст. 238 КАС України. Ураховуючи обставину виправлення становища Відповідачем шляхом ухвалення нового рішення, яке повністю влаштовує Позивачів саме на стадії апеляційного провадження суд апеляційної інстанції повинен дослідивши дані обставини та закрити апеляційне провадження.
8.1. Також, скаржник зазначає, що відповідачем проігноровано факт як відсутності на час прийняття оскаржуваного рішення громадських обговорень пропозиції щодо об`єднання Войнівської та Зеленківської територіальних громад з Коломацькою об`єднаною територіальною громадою, так і відсутність намірів об`єднання позивачів з Коломацькою ОТГ. При цьому, Коломацька ОТГ не виступала з ініціативою та не вчиняла жодних дій як до, так і після ухвалення оскаржуваного рішення щодо приєднання Войнівської та Зеленківської сільських рад до Коломацької ОТГ для отримання згоди позивачів. Відповідач не спростував порушення ним принципу добровільного волевиявлення громадян при створенні ОТГ.
8.2. Крім того, скаржник указує, що при поданні Відповідачем апеляційної скарги особа, яка підписала апеляційну скаргу діє на підставі довіреності наданої головою Полтавської обласної ради Біленьким О.Ю. та в свою чергу звертає увагу суду касаційної інстанції стосовно повноважень голови відповідача Біленького О.Ю. на можливість уповноважувати підписанта на подання апеляційної скарги без прийняття рішення Полтавською обласною радою 7 скликання.
9. Відповідач надав відзив на касаційну скаргу позивача, у якій посилаючись на її необґрунтованість та безпідставність, просить останню залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.
ІV. Установлені судами фактичні обставини справи
10. Голова Полтавської обласної державної адміністрації листом від 20.06.2018, № 01-65/2466 направив головам райдержадміністрацій доручення щодо забезпечення організації та проведення громадських обговорень перспектив формування спроможних, фінансово та економічно самодостатніх об`єднаних територіальних громад на території району в термін до 05.07.2018 року з метою актуалізації Перспективного плану формування територій громад Полтавської області, затвердженого рішенням сесії Полтавської обласної ради від 11.08.2016 року № 193 та охоплення об`єднаними територіальними громадами всієї території області у відповідності до пропозицій, поданих районною державною адміністрацією на виконання листа облдержадміністрації від 28.03.2018 року № 01-65/596.
11. Зобов`язано до 23.06.2018 року надати до Департаменту економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій облдержадміністрації план-графік проведення обговорень з селищними/сільськими радами.
12. 27.09.2018 року було сформовано регіональну робочу групу з підготовки проекту Перспективного плану формування територій громад Полтавської області, до складу якої ввійшли: перший заступник голови облдержадміністрації, заступник керівника робочої групи - Пісоцький А.А., директор Департаменту економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської обласної державної адміністрації - Іщенко І.С., консультант Полтавського регіонального відділення Асоціації міст України - Полупан О.А.
13. 27.09.2018 року в приміщенні Полтавської обласної державної адміністрації відбулось засідання робочої групи, якою підтримано врахування у Перспективному плані формування територій громад Полтавської області рекомендацій Мінрегіону щодо дотримання кількісного складу вже створених Ланнівської та Коломацької громад, доповнивши їх суміжними місцевими радами, а також створення в Полтавському районі Полтавської, Абазівської, Сем`янівської та Новоселівської громад, в Карлівському районі - Карлівської об`єднаної територіальної громади, в Машівському районі - доповнення складу Машівської об`єднаної територіальної громади, в Чутівському районі - створення Чутівської, Петрівської об`єднаної територіальної громади та доповнення складу Скороходівської об`єднаної територіальної громади.
14. Вирішено зобов`язати Департамент економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій облдержадміністрації врахувати при розробці проекту Перспективного плану формування територій громад Полтавської області обговорення і голосування за результатами засідання робочої групи.
15. 21.12.2018 року на пленарному засіданні двадцять третьої сесії сьомого скликання Полтавської обласної ради прийнято рішення № 995, яким схвалено Перспективний план формування територій громад Полтавської області.
16. Відповідно до зазначеного плану Войнівську та Зеленківську сільські ради Чутівського району Полтавської області включено до Коломацької об`єднаної територіальної громади.
17. Не погоджуючись із вказаним рішенням Полтавської обласної ради та вважаючи його протиправним, Войнівська сільська рада Чутівського району Полтавської області та Зеленківська сільська рада Чутівського району Полтавської області звернулись з адміністративним позовом до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування (в редакції, яка діяла на час вирішення справи в суді першої та апеляційної інстанції)
18. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Відповідно до статті 11 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.
20. Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.
21. Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області схвалюється відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України.
22. У відповідності до пункту 5 Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 року № 214, рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація розробляє проект перспективного плану відповідно до цієї Методики із залученням у разі потреби представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
23. Пунктом 14 Методики визначено, що проект перспективного плану схвалюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою та вноситься в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України разом з паспортами спроможних територіальних громад для його затвердження.
24. Згідно з пунктами 10, 11 Методики, з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану може утворюватися робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.
25. З метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.
26. Відповідно до частини 3 статті 5 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.