ПОСТАНОВА
Іменем України
27 лютого 2020 року
Київ
справа №822/623/17
адміністративне провадження №К/9901/43289/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Калашнікової О.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2017 року (головуючий суддя - Драчук Т.О., судді: Загороднюк А.Г., Полотнянко Ю.П.) у справі №822/623/17 за позовом Дочірнього підприємства "Хмельницький облавтодор" Відкрите акціонерне товариство "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" (далі також - позивач, ДП "Хмельницький облавтодор" ) до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області (далі також - відповідач, Управління Держаудитслужби в Хмельницькій області) про скасування пунктів вимоги,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У лютому 2017 року ДП "Хмельницький облавтодор" звернулося до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом, у якому просило скасувати пункти 3, 12 вимоги Управління Держаудитслужби в Хмельницькій області оформленої листом від 19 січня 2017 року №13-22-06-14/323 "Щодо усунення порушень виявлених ревізією".
На обґрунтування позовних вимог ДП "Хмельницький облавтодор" зазначило про безпідставність викладених в акті ревізії доводів, на підставі яких було винесено оскаржувану вимогу (лист). Позивач доводить, що висновки пунктів 3, 12 вимоги від 19 січня 2017 року №13-22-06-14/323 про проведення зайвих витрат на придбання окремих матеріалів (завищення вартості солі технічної) та наявність дебіторської та кредиторської заборгованості, за якими минув термін позовної давності які призвели до завдання матеріальної шкоди (збитків) є помилковими та підлягають скасуванню. Позивач звертає увагу, що ним дотримано вимог пункту 5.6. Правил визначення вартості робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування, мостів та інших транспортних споруд (далі - Правила), виконано претензійно-позовну роботу по кожному із контрагентів.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 09 березня 2017 року адміністративний позов ДП "Хмельницький облавтодор" залишено без задоволення.
Відмовляючи у задоволені адміністративного позову, суд першої інстанції вказав, що внаслідок недотримання позивачем вимог пункту 5.6. Правил та завищення вартості окремих матеріалів (солі технічної), останнім проведено зайві виплати на загальну суму 404363,19 грн, доказів на спростування вказаного суду не надано, у зв`язку з чим відсутні підстави для скасування пункту 3 оскаржуваної вимоги. Крім того, суд зазначив, що відповідачем правомірно прийнято пункт 12 вимоги №13-22-06-14/323 від 19 січня 2017 року оскільки ДП "Хмельницький облавтодор" не проведено претензійно-позовної роботи в судах по контрагентах у межах позовної давності. Крім цього, суд першої інстанції зауважив, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Суд вказав, щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2017 року скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нову постанову, про задоволення позовних вимог ДП "Хмельницький облавтодор". Визнано протиправними та скасовано пункти 3, 12 вимоги про усунення порушень від 19 січня 2017 року №13-22-06-14/232. Стягнуто на користь позивача судовий збір у розмірі 10 542,41 грн за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції зауважив, що витребував та дослідив у судовому засіданні докази, якими підтверджено, що позивач, забезпечуючи реалізацію держаної політики у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами, діяв відповідно до вимог чинного законодавства, у зв`язку з чим суд дійшов висновків про безпідставність заявленої відповідачем вимоги про усунення порушень від 19 січня 2017 року №13-22-06-14/323, зокрема, пунктів 3, 12. Суд вказав, що оскільки оскаржувана вимога безпосередньо створює для підконтрольної установи правові наслідки у вигляді обов`язку усунути виявлені порушення, то така може бути оскаржена останнім у судовому порядку.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
У касаційній скарзі Західний офіс Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального й порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2017 року та залишити в силі постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 09 березня 2017 року.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача. При цьому вимога "Про усунення порушень" і дії посадових осіб контролюючого органу щодо пред`явлення керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги не створюють жодних правових наслідків у вигляді виникнення, зміни чи припинення будь-яких прав суб`єкта контролю, крім права на усунення виявлених порушень законодавства, яке виникає у зв`язку із самим фактом пред`явлення вимоги.
Позиція інших учасників справи
Позивач подав заперечення на касаційну скаргу, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення апеляційної інстанції без змін.
Західний офіс Держаудитслужби в особі Управління Держаудитслужби в Хмельницькій області 20 грудня 2018 року подав до Верховного Суду клопотання про прискорення розгляду справи № 822/623/17.
Рух касаційної скарги
09 серпня 2017 року касаційна скарга Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Держаудитслужби в Хмельницькій області надійшла до Вищого адміністративного суду України.
За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Мороз Л.Л., суддів Стрелець Т.Г., Горбатюк С.А.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону № 2147-VIII передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У березні 2018 року касаційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Держаудитслужби в Хмельницькій області передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад судової колегії: Шипуліна Т.М.(суддя-доповідач), Бившева Л.І., Хохуляк В.В.
15 січня 2020 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 14 січня 2020 року № 58/0/78-20, у зв`язку з внесенням змін до Спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27 грудня 2019 року № 33), що унеможливлює участь судді-доповідача Шипуліної Т.М. у розгляді справи, визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.
У зв`язку з постановленням Верховним Судом 24 лютого 2020 року ухвали про відведення судді Загороднюка А.Г. від розгляду справи № 822/623/17 визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя, Єресько Л.О., Калашнікова О.В.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Державну фінансову інспекцію у Хмельницькій області, згідно постанови Кабінету Міністрів України від 06 квітня 2016 року № 266 "Про утворення міжрегіональних органів Державної аудиторської служби" реорганізовано шляхом утворення управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області.
Згідно п. 2.10. Плану контрольно-ревізійної роботи Держаудитслужби на III квартал 2016 року та п.1.1.4.1. Плану контрольно-ревізійної роботи Державної фінансової інспекції у Хмельницькій області (реорганізовано шляхом утворення управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області), та на підставі направлень від 15 вересня 2016 року №669, №670, та від 19 вересня 2016 року №671, головним державним фінансовим інспектором відділу інспектування у сфері матеріального виробництва та послуг Держфінінспекції в Хмельницькій області та головним державним фінансовим інспектором відділу інспектування у сфері матеріального виробництва та послуг Держфінінспекції в Хмельницькій області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності ДП "Хмельницький облавтодор" за період з 01 липня 2012 року по 01 жовтня 2016 року.
За результатами вказаної ревізії складено акт від 14 грудня 2016 року №22-05-08/57 яким встановлено та відображено ряд порушень вимог чинного законодавства.
На підставі вказаного акту ревізії Управління Держаудитслужби в Хмельницькій області надіслало позивачу лист-вимогу від 19 січня 2017 року №13-22-06-14/323 "Щодо усунення порушень виявлених ревізією".
У пункті 3 вимоги контролюючий орган зазначає, що під час дослідження в ході ревізії питання проведення ДП "Хмельницької облавтодор" витрат на придбання окремих матеріалів, що передані структурним підрозділам і використані останніми при проведенні робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг, встановлено, що порушуючи норми пункту 5.6 Правил (СОУ 42.1-37641918-085:2012) ДП "Хмельницький облавтодор" в період з 01 лютого 2013 року по 19 грудня 2013 року проведено зайві виплати внаслідок завищення вартості солі технічної на загальну суму 404363,19 грн.
Пунктом 12 вимоги встановлено, що ревізією наявності дебіторської та кредиторської заборгованості, за якими минув термін позовної давності встановлено, що на підставі наказів керівника ДП "Хмельницький облавтодор" стосовно ряду суб`єктів господарювання списано дебіторську заборгованість на загальну суму 216031,33 грн. Термін позовної давності для захисту порушеного права минув, при цьому претензійно-позовна робота по стягненню коштів підприємством не проводилась. Списання дебіторської заборгованості у зв`язку із закінченням термінів позовної давності, визначених статтею 257 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), невикористання права вимагати від боржника виконання його обов`язків, невжиття заходів щодо переривання термінів позовної давності, як передбачено положеннями статей 264, 509 ЦК України, призвело до втрати статусу дебітора та доходів від господарської діяльності на суму 216031,33 грн (завдано матеріальну шкоду (збитків) на вказану суму).
У вимозі відповідач зазначає низку порушень законодавства, виявлених під час ревізії позивача, які не були усунені станом на 19 січня 2017 року, та вимагає опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку. Також вказано, що в разі незабезпечення виконання вимоги орган державного фінансового контролю ініціює розірвання контракту з керівником суб`єкта господарювання державного сектору економіки.
Не погодившись із пунктами 3,12 вимоги від 19 січня 2017 року №13-22-06-14/323 позивач звернувся до суду першої інстанції з позовом про визнання їх протиправним та скасування.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Ключовим в цій справі є питання про те, чи може позивач (підконтрольна організація) оскаржити в судовому порядку вимогу відповідача про визначення розміру збитків, як належний спосіб судового захисту.