ПОСТАНОВА
Іменем України
26 лютого 2020 року
Київ
справа №803/1756/16
провадження №К/9901/17228/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Виробничо-комерційне підприємство "Каскад" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області про визнання протиправними та скасування припису і постанови, за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Андрусенко О.О., Дмитрука В.В., Мачульського В.В., від 6 квітня 2017 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Виробничо-комерційне підприємство "Каскад" (далі - ТОВ "ВКП "Каскад", позивач) звернулось до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - Держархбудінспекція, відповідач 1), Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області (далі - Управління ДАБІ у Волинській області, відповідач 2), в якому просило визнати протиправними та скасувати прийняті Управлінням ДАБІ у Волинській області припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10 листопада 2016 року та постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 18 листопада 2016 року № 45/2757.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позапланова перевірка додержання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності фактично не проводилась, матеріали, складені за її результатами сфальсифіковані, а штрафні санкції застосовано поза межами строків, встановлених законом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 7 лютого 2017 року в задоволенні позову відмовлено.
Приймаючи таке рішення суд першої інстанції виходив з того, що позивач, як суб`єкт містобудування, не виконав вимог припису Управління ДАБІ у Волинській області від 8 квітня 2013 року № 22, чим вчинив правопорушення, відповідальність за яке передбачено абзацом другим пункту 1 частини шостої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності". Водночас відповідач, який є суб`єктом владних повноважень, довів правомірність своїх дій щодо винесення оскаржуваних припису від 10 листопада 2016 року та постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 18 листопада 2016 року № 45/2757, а відтак в задоволенні адміністративного позову слід відмовити.
3. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 6 квітня 2017 року постанову Волинського окружного адміністративного суду від 7 лютого 2017 року скасовано та прийнято нову постанову, якою адміністративний позов ТОВ "ВКП "Каскад" задоволено.
Визнано протиправними та скасовано припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10 листопада 2016 року та постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 18 листопада 2016 року № 45/2757.
Рішення апеляційного суду мотивовано тим, що відповідачем протиправно винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 10 листопада 2016 року, а штрафні санкції, передбачені Законом України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" за виявлені правопорушення в сфері містобудівної діяльності застосовано до позивача поза межами строків, передбачених статтею 250 Господарського кодексу України (далі - ГК України). За таких обставин апеляційний суд дійшов висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, що в свою чергу відповідно до пункту 4 частини першої статті 202 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є підставою для скасування оскаржуваної постанови та ухвалення нового рішення про задоволення позову.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись із рішенням апеляційного суду, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, неповноту дослідження судом апеляційної інстанції наданих документів та матеріалів, які мають значення для вирішення справи по суті, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі наказу Держархбудінспекції від 8 вересня 2015 року № 976 Управлінням ДАБІ у Волинській області 12 жовтня 2016 року головному інспектору будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління ДАБІ у Волинській області Дубелю Андрію Івановичу видано направлення № 550 на здійснення позапланової перевірки ТОВ "ВКП "Каскад" з метою необхідності перевірки виконання останнім припису від 8 квітня 2013 року, виданого ТОВ "ВКП "Каскад" по об`єкту "Приміщення з магазином та офісом по вул. Косачів, 8 в м. Ковелі Волинської області " зі строком дії направлення з 31 жовтня 2016 року по 4 листопада 2016 року.
6. Управління ДАБІ у Волинській області 27 жовтня 2016 року направило позивачу листа за № 1003-1.13/2517-16 із повідомленням про проведення позапланової перевірки виконання вимог припису від 8 квітня 2013 року № 22 в період з 31 жовтня 2016 року по 4 листопада 2016 року та про необхідність забезпечення участі уповноважених осіб під час проведення перевірки у зазначений період. Вказаний лист позивач отримав 31 жовтня 2016 року, про що не заперечує, однак на об`єкт директор ТОВ "ВКП "Каскад" Пархонюк В.Ф. у вказаний час не з`явився.
7. У зв`язку з цим на підставі службової записки від 7 листопада 2016 року головного інспектора Управління ДАБІ у Волинській області Дубеля А.І. відповідачем видано нове направлення від 7 листопада 2016 року № 611 на проведення позапланової перевірки для необхідності перевірки виконання вимог припису від 8 квітня 2013 року № 22 зі строком дії направлення з 7 листопада 2016 року по 11 листопада 2016 року.
8. За результатами перевірки 10 листопада 2016 року головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління ДАБІ у Волинській області Дубелем А.І. складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким встановлено, що директор ТОВ "ВКП "Каскад" Пархонюк В. Ф. не виконав вимог припису від 8 квітня 2013 року № 22 щодо усунення порушень містобудівного законодавства, а саме: відсутні документи, які надають право експлуатації приміщення з магазином та офісом в м. Ковель, вул. Косачів 8. Також 10 листопада 2016 року складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, з вимогою усунути виявлені під час перевірки порушення містобудівного законодавства до 1 лютого 2017 року.
9. У зв`язку із відмовою позивача підписувати та отримувати вищезазначені документи, 11 листопада 2016 року Управлінням ДАБІ у Волинській області на адресу позивача направлено такі документи: акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10 листопада 2016 року, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10 листопада 2016 року, які були отримані ТОВ "ВКП "Каскад" 14 листопада 2016 року.
10. На підставі матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності 18 листопада 2016 року головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління ДАБІ у Волинській області Дубелем А.І. прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 45/2757, відповідно до якої ТОВ "ВКП "Каскад" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом другим пункту 1 частини шостої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф у розмірі 14 500,00 грн. Вказану постанову 22 листопада 2016 року відповідачем направлено на адресу позивача, яку отримано 24 листопада 2016 року, про що свідчить підпис про одержання на конверті.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. Касаційна скарга відповідача мотивована тим, що у зв`язку із порушенням судом апеляційної інстанції права відповідача на участь у судовому засіданні шляхом не розгляду його письмового клопотання про оголошення перерви у справі для отримання і надання доказів на спростування доводів апеляційної скарги, апеляційний суд не дослідив усіх обставин, які мають значення для правильного вирішення даної справи, неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права, що призвело, у свою чергу, до прийняття ним незаконного та необґрунтованого рішення, яке повністю базується на неперевірених твердженнях позивача.
Зокрема, відповідач стверджує, що апеляційний суд не перевірив належним чином твердження позивача щодо відсутності на момент здійсненням ним у 1997 році добудови до власних приміщень, законодавчо встановленого обов`язку ввести закінчений будівництвом об`єкт - "Приміщення з магазином та офісом по вул. Косачів, 8 в м. Ковелі Волинської області " в експлуатацію і зробив з цього помилковий висновок, що застосування відповідачем щодо позивача штрафних санкцій за експлуатацію об`єкта, не введеного в експлуатацію, до моменту встановлення законодавством такого обов`язку суперечить загальним нормам права про юридичну відповідальність та обмежує право позивача вільно володіти, користуватися та розпоряджатися своєю власністю.
Вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про задоволення позову, не взявши до уваги висновки Вищого адміністративного суду України відображені в ухвалі від 22 вересня 2015 року по справі № 803/971/13-а. Вказана адміністративна справа розглядалася тими самими судами, між тими самими сторонами - за позовом ТОВ "ВКП "Каскад" до Інспекції ДАБК у Волинській області, та стосувалася того самого предмету - визнання протиправними та скасування припису від 8 квітня 2013 року № 22 та постанови від 11 квітня 2013 року №16 про накладення штрафу у розмірі 51 615 грн за вчинення правопорушення у сфері містобудування (експлуатація об`єкту містобудування - приміщення з магазином та офісом в м. Ковель, вул. Косачів 8 площею 230,4 м.кв. без попереднього введення його в експлуатацію відповідно до закону). В ухвалі Вищого адміністративного суду по даній справі наводиться та законодавчо обґрунтовується перелік дій, які позивач мав здійснити для введення свого об`єкту в експлуатацію відповідно до вимог чинного та той час законодавства, а також чітко розмежовуються питання цивільного права - права володіння своїм майном та питання адміністративного права - недотримання позивачем встановленого законом правопорядку за неможливістю здійснення державного контролю за безпечністю завершеного будівництвом об`єкта містобудування.
Відповідач у касаційній скарзі наголошує, що судом апеляційної інстанції зроблено хибний висновок про застосування відповідачем до позивача штрафних санкцій поза межами строку, встановленого статтею 250 Господарського кодексу України. Своє твердження відповідач мотивує тим, що суд, неповно дослідивши всі обставини справи та не заслухавши позицію відповідача з цього приводу, помилково вирішив, що оскільки приписом від 8 квітня 2013 року № 22 зобов`язано позивача усунути виявлені порушення до 20 травня 2013 року, тому перебіг строків застосування до позивача штрафних санкцій за невиконання вимог припису почався 21 травня 2013 року та сплинув 21 травня 2014 року. Оскарження припису в судовому порядку автоматично не зупиняє його дію, а відповідної ухвали суду про зупинення дії припису в порядку забезпечення адміністративного позову відповідач не надавав, у зв`язку з чим штрафні санкції застосовані відповідачем до позивача постановою від 18 листопада 2016 року № 45/2757 поза межами строків, передбачених статтею 250 Господарського кодексу України.
Також відповідач зазначає, що рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 7 червня 2013 року, залишеним без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2015 року, позовні вимоги ТОВ "ВКП "Каскад" про визнання протиправними та скасування припису від 8 квітня 2013 року № 22 та постанови про накладення штрафу № 16 від 11 квітня 2013 року було задоволено, припис і постанову скасовано. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2015 року скасовано попередні судові рішення про задоволення позовних вимог ТОВ "ВКП "Каскад" та направлено справу на новий розгляд до суду першої інстанції. Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 5 листопада 2015 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 2 червня 2016 року, у задоволенні позову ТОВ "ВКП "Каскад" про визнання протиправними та скасування припису від 8 квітня 2013 року № 22 та постанови про накладення штрафу №16 від 11 квітня 2013 року було відмовлено. Рішення набрало законної сили 2 червня 2016 року, і саме з цього моменту, на переконання відповідача, починається перебіг строків, передбачених статтею 250 Господарського кодексу України.
Крім того, відповідач зауважує, що дана обставина також була предметом судового спору і у справі № 803/1155/16, де Львівський апеляційний адміністративний суд в ухвалі від 13 жовтня 2016 року, яка є чинною на даний час, чітко зазначив, що постанова Інспекції ДАБК у Волинській області № 16 від 11 квітня 2013 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування набрала юридичної сили 2 червня 2016 року.
12. Позивачем подано заперечення на касаційну скаргу, в якому наводить доводи на підтримку своєї правової позиції і на спростування доводів касаційної скарги.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Відповідно до частин першої, другої, четвертої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі у редакції на час спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
15. Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).
16. Згідно з пунктом 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
17. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема, перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органу державного архітектурно-будівельного контролю (пункт 7 Порядку № 553).
18. Пунктом 11 Порядку № 553 визначено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема, безперешкодного доступу на місце будівництва об`єкта та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Аналогічні положення закріплені у частині четвертій статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
19. Згідно з пунктом 9 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
20. Пунктом 13 Порядку № 553 передбачено, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.
21. Відповідно до пунктів 16-17 Порядку № 553, за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).