Постанова
Іменем України
18 грудня 2019 року
м. Київ
Справа № 579/968/17
Провадження № 14-395цс19
Велика Палата Верховного Суду у складі
судді-доповідача Гудими Д. А.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула справу за позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ) до ОСОБА_1 (далі - відповідачка), треті особи, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору, - ОСОБА_2, Кролевецька міська рада, про знесення самочинного будівництва
за касаційною скаргою ДАБІ на постанову Сумського апеляційного суду від 21 лютого 2019 року, прийняту колегією суддів у складі Хвостика С. Г., Собини О. І. та Левченко Т. А.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. 21 червня 2017 року ДАБІ звернулася до Кролевецького районного суду Сумської області з позовом, в якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просила зобов`язати відповідачку знести самочинне будівництво за адресою:
АДРЕСА_1 . Мотивувала позов такими обставинами :
2.1. 15 квітня 2016 року на підставі звернення громадянина ОСОБА_2 Управління ДАБІ у Сумській області провело позапланову перевірку дотримання вимог містобудівного законодавства щодо об`єкта будівництва - реконструкції житлового будинку на АДРЕСА_2 (далі - житловий будинок).
2.2. За результатами перевірки 15 квітня 2016 року складені: акт № 204 (далі - акт перевірки), в якому встановлене порушення відповідачкою вимог містобудівного законодавства, будівельних норм і правил щодо виконання будівельних робіт; припис № 204 про усунення порушень вимог містобудівного законодавства; припис № 204 про зупинення будівельних робіт.
2.3. Всупереч Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI) відповідачка не зверталася до відповідних органів влади за отриманням містобудівних умов та обмежень щодо об`єкта будівництва під час реконструкції належної їй частини житлового будинку.
2.4. Згідно з висновком судової будівельно-технічної експертизи від 30 квітня 2014 року № 201 частина житлового будинку, яка належить відповідачці, демонтована, на її місці виконується будівництво окремої частини будинку. Замість приміщення квартири АДРЕСА_1 загальною площею 56,6 кв. м побудований фундамент і стіни окремого будинку розміром 7,45х9,35 м. Відповідно до державних будівельних норм будівельні роботи у частині житлового будинку, яка є власністю відповідачки, відповідають роботам з нового будівництва, а на частині, яка належить ОСОБА_2, - роботам з реконструкції.
2.5. 27 січня 2015 року Кролевецький районний суд Сумської області ухвалив рішення у справі № 579/1703/13-ц за позовом ОСОБА_2 до відповідачки, в якому встановив, що внаслідок дій останньої пошкоджена інша частина будинку, що є порушенням прав ОСОБА_2 як власника. Крім того, суд визнав об`єктом самочинного будівництва недобудовану будівлю, що знаходиться на АДРЕСА_2 та належить відповідачці.
2.6. Станом на червень 2017 року відповідачка не виконала вимоги припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та не привела самочинне будівництво у відповідність до вимог чинного законодавства, що стало підставою для звернення ДАБІ з позовом до суду.
Короткий зміст судових рішень судів першої інстанції
3. 20 липня 2017 року Кролевецький районний суд Сумської області постановив ухвалу, якою відкрив провадження у справі.
4. 17 листопада 2017 року Кролевецький районний суд Сумської області постановив ухвалу, якою передав справу на розгляд Конотопському міськрайонному суду Сумської області.
5. 7 грудня 2018 року Конотопський міськрайонний суд Сумської областіухвалив рішення, яким позов задовольнив.
6. Рішення суд першої інстанції мотивував так:
6.1. На АДРЕСА_2 знаходиться житловий будинок з господарськими будівлями, право власності на який по Ѕ частині зареєстроване за відповідачкою та ОСОБА_2 . Аналогічно Ѕ частина земельної ділянки за вказаною адресою також належить відповідачці, а інша 1/2 частина - ОСОБА_2
6.2. Відповідачка після знесення належної їй частини будинку (квартири АДРЕСА_1 ) виконала будівельні роботи з нового будівництва та не заперечує те, що зазначені роботи провела самочинно, без дотримання норм чинного законодавства. Це будівництво порушує права інших осіб, зокрема ОСОБА_2 .
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
7. 21 лютого 2019 року Сумський апеляційний суд прийняв постанову, якою рішення суду першої інстанції скасував, а провадження у справі - закрив.
8. Постанову апеляційний суд мотивував так :
8.1. ДАБІ звернулася до суду з позовом про знесення самочинного будівництва як контролюючий орган на підставі статті 38 Закону № 3038-VI.
8.2. ДАБІ є суб`єктом владних повноважень, оскільки здійснює владні управлінські функції. Тому на справи за її участю, які виникають під час реалізації державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, поширюється юрисдикція адміністративних судів.
8.3. Звертаючись до суду з позовом про знесення об`єкта самочинного будівництва та мотивуючи такий позов порушеннями архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних або інших подібних норм і правил, суб`єкт владних повноважень діє не з метою захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою захисту прав та інтересів територіальної громади або інших осіб від можливих порушень їхніх прав та з метою запобігання можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил.
8.4. Отже, спір виник за участю суб`єкта владних повноважень з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій, а тому такий спір є публічно-правовим.
8.5. Висновок щодо адміністративної юрисдикції суду узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду, висловленими у постановах від 11 квітня 2018 року у справі № 161/14920/16-а та від 21 листопада 2018 року у справі № 826/12372/17.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. У березні 2019 року ДАБІ подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову апеляційного суду й "ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні апеляційної скарги" відповідачки на рішення Конотопського міськрайонного суду Сумської області від 7 грудня 2018 року Скаржиться на порушення апеляційним судом норм процесуального права.
Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
10. 26 червня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Мотивував ухвалу тим, що ДАБІ оскаржує постанову Сумського апеляційного суду від 21 лютого 2019 рокуз підстав порушення правил юрисдикції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
11. ДАБІ мотивує касаційну скаргу так :
11.1. ДАБІ звернулася до суду за правилами цивільного судочинства після отримання відмови у розгляді справи за правилами адміністративного судочинства: ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 5 квітня 2017 року у справі № 818/494/17 про відмову у відкритті провадження залишив без змін ухвалою від 23 травня 2017 року Харківський апеляційний адміністративний суд.
11.2. Справу № 579/968/17 слід розглядати за правилами цивільного судочинства, оскільки згідно з висновком Верховного Суду України, сформульованим у постанові від 15 листопада 2016 року у справі № 802/1318/15-а,спір за позовом ДАБІ про зобов`язання знести об`єкт самочинного будівництва є цивільним, бо не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов`язаний із вирішенням питання щодо речового права.
11.3. Суд першої інстанції ухвалив законне й обґрунтоване рішення.
(2) Позиції інших учасників справи
12. У травні 2019 року відповідачка подала відзив на касаційну скаргу. Просить залишити її без задоволення, а постанову Сумського апеляційного суду від 21 лютого 2019 року - без змін.
13. Мотивує відзив так :
13.1. Спір треба розглядати за правилами адміністративного судочинства, що підтверджують висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 11 квітня 2018 року у справі № 161/14920/16-а та від 21 листопада 2018 року у справі № 826/12372/17.
13.2. Доводи касаційної скарги є необґрунтованими, суперечать обставинам, встановленим у рішенні Кролевецького районного суду Сумської області від 27 січня 2015 року у справі № 579/1703/13-ц, яке набрало законної сили.
13.3. Суди не врахували обставин, встановлених судовими рішеннями у справах:
13.3.1. № 818/677/16 (про визнання протиправним і скасування припису № 204 від 15 квітня 2016 року "Про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил");
13.3.2. № 818/1589/16 (про визнання протиправним і скасування наказу Управління ДАБІ у Сумській області від 13 травня 2016 року № 27-Н про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт № СМ082152560201 від 14 вересня 2015 року);
13.3.3. № 579/530/15-а (про визнання протиправною та скасування постанови в. о. начальника Управління ДАБІ у Сумській області від 20 березня 2015 року № 46 у справі про адміністративне правопорушення, якою на відповідачку накладене адміністративне стягнення у виді штрафу в розмірі 6 800 грн за правопорушення, передбачене частиною сьомою статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення - виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання зазначених робіт, а також наведення недостовірних даних у такій декларації, вчинені щодо об`єктів ІI категорії складності);
13.3.4. № 579/912/16-а (про скасування постанови головного інспектора будівельного нагляду Управління ДАБІ у Сумській області від 27 квітня 2016 року № 114 про притягнення відповідачки до адміністративної відповідальності за частиною сьомою статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення).
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів учасників справи та висновків суду апеляційної інстанції
14. Суд першої інстанції, ухвалюючи рішення щодо суті спору, встановив такі обставини :
14.1. Відповідачка та ОСОБА_2 є співвласниками по Ѕ частині житлового будинку, а також земельної ділянки під цим будинком.
14.2. 27 січня 2015 року Кролевецький районний суд Сумської області ухвалив рішення у справі № 579/1703/13-ц, змінене апеляційним судом в частині розподілу судових витрат, за позовом ОСОБА_2 до відповідачки про визнання дій незаконними та знесення об`єкта самочинного будівництва. Суд зобов`язав відповідачку за власний рахунок усунути пошкодження, пов`язані з наслідками розібрання належної їй частини житлового будинку відповідно до висновку судово-будівельної експертизи від 26 грудня 2014 року № 1376, а також зобов`язав позивачку не чинити перешкоди ОСОБА_2 у доступі до горищного приміщення та димаря у житловому будинку.
14.3. 15 квітня 2016 року за результатами перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів Управління ДАБІ у Сумській області в акті перевірки встановило, що відповідачка в зареєстрованій декларації про початок виконання будівельних робіт від 14 вересня 2015 року № СМ 082152560201 зазначила недостовірні дані, що є порушенням частини восьмої статті 36 Закону № 3038-VI.
14.4. 15 квітня 2016 року Управління ДАБІ у Сумській області склало приписи № 204: 1) про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, в якому вимагало від відповідачки привести у відповідність до вимог чинного законодавства містобудівну документацію на реконструкцію житлового будинку; 2) про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт, в якому вимагало від відповідачки не виконувати будівельні роботи по реконструкції житлового будинку.
15 . Суд апеляційної інстанції рішення суду першої інстанції скасував, а провадження у справі - закрив, вважаючи, що її слід розглядати за правилами адміністративного судочинства.
16. Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
17. Цивільний процесуальний кодекс (далі - ЦПК) України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних та інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15).
18. Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересіву будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
19. Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
20. Пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у зазначеній редакції визначав справою адміністративної юрисдикції публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
21. Юрисдикція адміністративних судів поширюється, зокрема, на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема на спори фізичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його дій чи бездіяльності (частина перша, пункт 1 частини другої статті 17 КАС України у вказаній редакції).
22. Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій.
23. Відповідно до частини першої статті 10 Закону України "Про архітектурну діяльність" (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.