П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 лютого 2020 року
м. Київ
Справа № 140/2195/18
Провадження № 11-866апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року(судді Качмар В. Я., Курилець А. Р., Мікула О. І.) у справі № 140/2195/18 за позовом ОСОБА_1 до Регіонального центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги у Волинській області (далі - Регіональний центр), третя особа - ОСОБА_2, про визнання протиправним і скасування наказу, визнання дій протиправними й зобов`язання вчинити дії та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У листопаді 2018 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Регіонального центру, у якому просила:
- визнати протиправним і скасувати наказ відповідача від 27 липня 2018 року № 199, яким затверджено Порядок розподілу справ між адвокатами, які надають безоплатну вторинну правову допомогу у Регіональному центрі, з урахуванням змін, внесених до вказаного Порядку наказом від 27 жовтня 2018 року № 272 (далі - наказ № 199, наказ № 272, Порядок відповідно);
- визнати протиправними дії директора Регіонального центру щодо відмови у включенні позивачки як основного чергового адвоката до графіків цілодобового чергування адвокатів Волинської області, які надають безоплатну вторинну правову допомогу на постійній основі за контрактами (далі - графіки), у Горохівському, Ківерцівському, Маневицькому та Рожищенському районах (далі - райони);
- зобов`язати директора Регіонального центру при затвердженні графіків включити позивачку як основного чергового адвоката по місту Луцьку та районах пропорційно з іншими адвокатами, що будуть надавати допомогу в зазначених адміністративно-територіальних одиницях.
2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що директор Регіонального центру при затвердженні Порядку та графіків на серпень - листопад 2018 року в односторонньому порядку, без наявності на це поважних причин, вніс зміни до контракту від 23 січня 2018 року № 20, укладеного між адвокатом ОСОБА_1 і Регіональним центром, чим одноособово звузив межі надання позивачкою безоплатної вторинної правової допомоги за дорученням Регіонального центру. Зазначений Порядок, на підставі якого протягом указаного періоду відповідачем затверджені графіки, спричинив нерівні умови чергування для адвокатів, робоче місце яких зареєстровано в місті Луцьку чи Луцькому районі, порівняно з адвокатами, робоче місце яких зареєстроване в інших районних центрах Волинської області та в місті Нововолинську. На думку позивачки, рішення відповідача, оформлене у вигляді наказу № 199, з урахуванням змін, внесених наказом № 272, є упередженим і неправомірним, таким, що свідчить про втручання посадової особи державної установи в цивільно-правові відносини позивачки, а також таким, що порушує її професійні права.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Волинський окружний адміністративний суд рішенням від 26 грудня 2018 року в задоволенні позову відмовив.
4. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що оскільки наказом Координаційного центру з надання правової допомоги від 29 листопада 2018 року № 312 "Про затвердження Тимчасового порядку розподілу справ між адвокатами, які надають безоплатну вторинну правову допомогу у грудні 2018 року" визнано таким, що втратив чинність, наказ № 199, то обставин, які були підставою для звернення до суду, немає, а відтак немає й підстав для задоволення позовних вимог.
5. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 24 квітня 2019 року скасував рішення суду першої інстанції та закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
6. Суд апеляційної інстанції керувався тим, що відносини, які виникають між адвокатом і Регіональним центром після укладення контракту щодо надання безоплатної вторинної правової допомоги на постійній основі, мають приватноправовий характер, оскільки по суті позивачка доводить, що з прийняттям наказу № 199 порушені її права на належні та справедливі умови праці, рівномірний розподіл доручень між адвокатами, належний розмір оплати праці, що передбачені контрактом, вимагає усунути обставини, що, на її думку, перешкоджають реалізації договірних відносин, що виникли між нею та відповідачем. До того ж Порядок спрямований на внутрішню організацію роботи Регіонального центру під час розподілу справ між адвокатами та видання у зв`язку із цим доручень, а відтак наказ № 199 є організаційно-розпорядчим документом, що забезпечує реалізацію виконання сторонами своїх зобов`язань за контрактом.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
7. Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, у якій посилається на неправильне застосування судом при розгляді справи норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
8. На думку скаржниці, Регіональний центр відносно неї бере участь як роботодавець - особа, що наділена владними повноваженнями, тому прийнятим рішенням відбувається втручання посадової особи державної установи в цивільно-правові відносини позивачки, що порушує її професійні права та умови контракту.
9. Крім того, ОСОБА_1 зазначає, що, закриваючи провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, суд мав би роз`яснити позивачці, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ. Однак на порушення вимог частини першої статті 239 цього Кодексу постанова апеляційного суду такого роз`яснення не містить.
10. На підставі викладеного скаржниця просить скасувати оскаржуване судове рішення та прийняти нове - про задоволення позовних вимог.
Позиція інших учасників справи
11. У відзиві на касаційну скаргу Регіональний центр вказав, що вважає вимоги касаційної скарги необґрунтованими й такими, що не підлягають задоволенню.
12. На час розгляду справи третя особа відзиву на касаційну скаргу не надіслала.
Рух касаційної скарги
13. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 06 червня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 16 серпня 2019 року справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
14. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 18 вересня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої статті 345 КАС України, а саме з огляду на відсутність клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, а також зважаючи на характер спірних правовідносин, який не вимагає участі сторін.
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
15. 23 січня 2018 року між Регіональним центром і адвокатом ОСОБА_1., яка здійснює адвокатську діяльність на підставі свідоцтва про право на зайняття адвокатською діяльністю № 472, виданого Волинською обласною кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури від 13 грудня 2010 року, укладено контракт № 20 з адвокатом, який надає безоплатну вторинну правову допомогу на постійній основі.
16. Згідно з умовами вказаного контракту адвокат зобов`язується за дорученням Регіонального центу надавати безоплатну вторинну правову допомогу відповідно до Закону України від 02 червня 2011 року № 3460-VI "Про безоплатну правову допомогу" (далі - Закон №3460-VI) у межах міста Луцька та районів, а також в інших адміністративно-територіальних одиницях у разі розгляду справи судами апеляційної та касаційної інстанцій або зміни підсудності кримінального провадження, цивільної, адміністративної, господарської справи чи підслідності кримінального правопорушення, в інших випадках, визначених законодавством, а Регіональний центр - здійснювати оплату послуг адвоката та відшкодовувати його витрати, пов`язані з наданням ним безоплатної вторинної правової допомоги, в установленому порядку (з урахуванням обраної адвокатом організаційної форми адвокатської діяльності та дотримання строків подання актів з відповідними додатками, визначеними в цьому контракті). Контракт було укладено строком на 1 рік, а саме з 23 січня по 31 грудня 2018 року.
17. 27 липня 2018 року директор Регіонального центру видав наказ № 199, яким затвердив Порядок. Цей Порядок (зі змінами, внесеними наказом № 272) встановлює механізм видачі доручення для надання безоплатної вторинної правової допомоги адвокатам з реєстру адвокатів, які надають таку допомогу, з якими укладено контракт на постійній основі.
18. Розподіл доручень здійснюється за графіками за адміністративно-територіальним розподілом районів та міста Нововолинська. Графік складається з урахуванням адреси робочого місця адвоката, рівномірності навантаження, дотримання умов контракту, спеціалізації, досвіду, складності справи.
19. 06 вересня 2018 року ОСОБА_1 звернулась до директора Регіонального центру із заявою, у якій просила усунути перешкоди у здійсненні адвокатської діяльності, внести зміни у графік шляхом включення її як основного адвоката по районах, а також просила включити її при затвердженні графіків на жовтень 2018 року та на наступні місяці як основного адвоката по місту Луцьку та районах.
20. У відповідь на вказане звернення 05 жовтня 2018 року директор Регіонального центру повідомив позивачку про безпідставність її вимог та вказав, що при складанні графіків відповідач урахував умови укладеного з нею контракту та забезпечив можливість виконання визначених у ньому зобов`язань щодо надання безоплатної вторинної правової допомоги у визначених адміністративно-територіальних одиницях.
21. Не погодившись із прийнятим рішенням директора Регіонального центру, оформленим у вигляді наказу № 199, ОСОБА_1 звернулася до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
22. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
23. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
24. На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
25. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
26. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
27. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
28. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
29. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
30. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
31. Як установлено матеріалами справи, адвокат ОСОБА_1. звернулася до адміністративного суду з позовом про скасування наказу директора Регіонального центру, яким було затверджено Порядок.
32. Відповідно до частини першої статті 131-2 Конституції України длянадання професійної правничої допомоги в Україні діє адвокатура.
33. Правові засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні визначає Закон України від 05 липня 2012 року № 5076-VI "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" (далі - Закон № 5076-VI).
34. Згідно зі статтею 2 вказаного Закону адвокатура України - недержавний самоврядний інститут, що забезпечує здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги на професійній основі, а також самостійно вирішує питання організації і діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом. Адвокатуру України складають всі адвокати України, які мають право здійснювати адвокатську діяльність.
35. Зміст права на безоплатну правову допомогу, порядок реалізації цього права, підстави та порядок надання безоплатної правової допомоги, державні гарантії щодо надання безоплатної правової допомоги визначено Законом № 3460-VI.
36. Частинами першою та другою статті 13 Закону № 3460-VI визначено, що безоплатна вторинна правова допомога є видом державної гарантії, що полягає у створенні рівних можливостей для доступу осіб до правосуддя. Безоплатна вторинна правова допомога включає такі види правових послуг: 1) захист; 2) здійснення представництва інтересів осіб, що мають право на безоплатну вторинну правову допомогу, в судах, інших державних органах, органах місцевого самоврядування, перед іншими особами; 3) складення документів процесуального характеру.
37. Згідно із частиною першою статті 15 Закону № 3460-VI суб`єктами надання безоплатної вторинної правової допомоги в Україні є: 1) центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги; 2) адвокати, включені до Реєстру адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу.