ПОСТАНОВА
Іменем України
26 лютого 2020 року
Київ
справа №816/3748/14
адміністративне провадження №К/9901/38421/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Дашутіна І.В.,
суддів: Шишова О.О., Яковенка М.М.,
розглянув в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Виконавчого комітету Полтавської міської ради на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2014 року у складі судді Петрової Л.М. та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2017 року у складі колегії суддів: Макаренко Я.М. (головуючого), Шевцової Н.В., Мінаєвої О.М. у справі №816/3748/14 за позовом Виконавчого комітету Полтавської міської ради до Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області, за участю третіх осіб - Управління державної пенітенціарної служби України в Полтавській області, Публічного акціонерного товариства "Національна суспільна телерадіокомпанія України", про визнання протиправною та скасування вимоги,-
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Виконавчий комітет Полтавської міської ради (надалі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області, за участю третіх осіб - Управління державної пенітенціарної служби України в Полтавській області, Публічного акціонерного товариства "Національна суспільна телерадіокомпанія України", в якому просив суд визнати протиправними та скасувати пункти 1,2,3 вимоги від 04 вересня 2014 року №16-08-6-15/7388 "Про усунення порушень".
1.1. Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2014 року у задоволенні позову відмовлено.
1.2. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2017 року постанову суду першої інстанції змінено в частині мотивів та підстав відмови в задоволенні позову щодо скасування п. 1 спірної вимоги. У іншій частині постанову суду першої інстанції залишено без змін.
3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
3.1. У період з 29 квітня 2014 року по 23 липня 2014 року Державною фінансовою інспекцією в Полтавській області відповідно до пункту 1.4.3 Плану роботи Державної фінансової інспекції в Полтавській області на ІІ квартал 2014 року та на підставі направлень від 24 квітня 2014 року №602, 603, 604, 605, 606 ревізійною групою проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності виконавчого комітету Полтавської міської ради за період з 01 січня 2013 року по 30 квітня 2014 року.
3.2. За результатами ревізії складено Акт від 30 липня 2014 року №08-21/105, який підписано уповноваженими особами позивача із запереченнями.
3.3. З метою забезпечення усунення порушень, виявлених у ході ревізії позивачу направлено письмову вимогу від 04 вересня 2014 року №16-08-6-15 та зобов`язано надати інформацію про виконання даних вимог, разом з копіями первинних та розпорядчих документів, які б підтверджували відшкодування порушень до 30 вересня 2014 року.
3.4. Позивач не погодився з вимогою від 04 вересня 2014 року №16-08-6-15 про усунення виявлених порушень, у зв`язку з чим звернувся до суду з даним позовом.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що Держфінінспекція діяла у межах наданих чинним законодавством повноважень, виявила порушення, про які зазначено спірній вимозі, тому відсутні підстави для їх скасування.
4.1. Разом з тим, апеляційний суд дійшов висновку щодо необґрунтованості заявленого позову в частині визнання протиправним та скасування пункту 1 спірної вимоги з огляду на те, що вимога про усунення порушень в частині стягнення виявлених в ході перевірки збитків не породжує безпосередньо прав чи обов`язків для позивача, оскільки не є обов`язковою до виконання.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Позивач звернувся із касаційною скаргою, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
6. Касаційна скарга аргументована порушенням судами попередніх інстанцій норм процесуального права з огляду на незалучення міської ради до розгляду вказаної справи. Позивач зазначає, що судами не було враховано, що грошові кошти, одержані виконавчим комітетом міського бюджету як головним розпорядником коштів, були направлені ним у відповідності до положень рішень Полтавської міської ради стосовно затвердження міського бюджету на відповідний календарний рік та відповідних цільових програм одержувачам коштів, визначених міськрадою.
7. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без змін, а рішення судів попередніх інстанцій - без задоволення, як такі, що є законними та обгрунтованими.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
8. Як встановлено судами попередніх інстанцій, згідно з пунктом 1 вимоги від 04 вересня 2014 року №16-08-6-15/7388 "Про усунення порушень" позивачу було пред`явлено вимогу про необхідність стягнення з ФОП ОСОБА_1 за договором №18 від 24.04.2014 року та ФОП ОСОБА_2 за договором №2 від 12.04.2013 року до бюджету розвитку міського бюджету пайові внески на розвиток інфраструктури м. Полтава в розмірі 15 375,54 грн. та 1 535,02 грн. відповідно.
9. Положенням про Державну фінансову інспекцію України затвердженого Указом Президента України від 23.04.2011 року №499/2011 установлено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави.
10. Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону № 2939-ХІІ "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" в редакції чинній нас виникнення спірних правовідносин, відповідно до якого орган державного фінансового контролю має право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
11. Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
12. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
13. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.
14. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті та повернуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
15. На підставі наведеного слід дійти висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
16. В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.
17. У справі, яка розглядається, Інспекція пред`явила вимогу, яка вказує на виявлені збитки, їхній розмір та їх стягнення.
18. Зважаючи на те, що збитки, завдані державі чи об`єкту контролю, що були виявлені в ході перевірки підконтрольних установ відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а правильність їх обчислення перевіряє суд, то колегія суддів зазначає, що вимога про усунення порушень в частині стягнення виявлених в ході перевірки збитків не породжує безпосередньо прав чи обов`язків для позивача, оскільки не є обов`язковою до виконання.
19. Вищенаведене узгоджується з висновками Верховного Суду України, викладеними у постанові від 13.05.2014 року (справа № 21-89а14).
20. За таких обставин суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку про відмову в позові в частині визнання протиправним та скасування пункту 1 вимоги від 04 вересня 2014 року №16-08-6-15/7388 "Про усунення порушень".
21. Що стосується висновків судів попередніх інстанцій про відсутність правових підстав для визнання протиправною та скасування п.2 вимоги від 04 вересня 2014 року №16-08-6-15, слід зазначити про таке.
22. Як встановлено судами, відповідно до п. 2 вимоги відповідачем позивачу пред`явлено вимогу винести на розгляд сесії Полтавської міської ради питання щодо зменшення бюджетних асигнувань на загальну суму 129 852,83 грн. виконавцям заходів міських програм (ДПтСУ в Полтавській області - 69 932,4 грн., Полтавська ОДТРК "Лтава" - 54 801,89 грн.), якими виділені з міського бюджету кошти використані на видатки, пов`язані з їх утриманням, що є порушенням бюджетного законодавства, та виконкому Полтавської міської ради на суму 5 118,54 грн., якими здійснено підписку періодичних видань за рахунок коштів міського бюджету установами, що фінансуються з державного бюджету.
23. Ревізією встановлено, що протягом періоду з 01 січня 2013 року по 30 квітня 2014 року Виконком визначено головним розпорядником коштів програм, затверджених рішеннями сесій Полтавської міської ради, а саме:
- Міської програми висвітлення діяльності органів місцевого самоврядування м. Полтави у засобах масової інформації та фінансової підтримки засобів масової інформації на 2013 рік, затвердженої рішенням сесії міської ради від 2 грудня 2012 року (зі змінами внесеними рішеннями сесій від 05 лютого 2013 року, 19 березня 2013 року, 17 травня 2013 року, 12 липня 2013 року, 24 жовтня 2013 року) та на 2014 рік, затвердженої рішенням сесії міської ради від 05 грудня 2013 року (зі змінами внесеними рішенням сесії від 18 березня 2014 року);
- Міської комплексної програми боротьби зі злочинністю на 2011-2015 роки, затвердженої рішенням міської ради від 24 грудня 2010 року зі змінами внесеними рішеннями сесій від 05 лютого 2013 року та від 12 липня 2013 року.
24. Так, ревізією використання коштів міського бюджету у 2013 та 2014 роках на заходи щорічно затверджуваної Міської програми висвітлення діяльності органів місцевого самоврядування м. Полтави у засобах масової інформації та фінансової підтримки засобів масової інформації (далі - Програма) встановлено, що метою Програми є забезпечення відкритості і прозорості у діяльності міської ради, її виконавчих органів та посадових осіб шляхом залучення засобів масової інформації до висвітлення їх діяльності, сприяння безперешкодній реалізації конституційного права громадян на інформацію і свободу слова.
25. Основними завданнями програми є інформування мешканців міста про діяльність міської ради, її виконавчих органів та посадових осіб, організація процесу висвітлення діяльності міської ради, її виконавчих органів та посадових осіб через засоби масової інформації, забезпечення подання інформації на засадах своєчасності, систематичності, повноти, всебічності та об`єктивності, забезпечення реалізації конституційного права громадян на вільний доступ до інформації, впровадження нових ефективних форм взаємодії міської ради з територіальною громадою міста, забезпечення інформаційно-роз`яснювальної роботи щодо прав та обов`язків мешканців міста з питань місцевого значення.
26. Предметом висвітлення виступає діяльність міської ради, міського голови, постійних та тимчасових контрольних комісій ради, депутатів ради, виконавчих органів і посадових осіб ради, органів самоорганізації населення.
27. Реалізація завдань програми покладається на виконавчий комітет міської ради, який виступає головним розпорядником коштів.
28. Реалізація програми забезпечується шляхом здійснення фінансової підтримки теле- і радіомовних організацій, друкованих засобів масової інформації, інформаційних агентств, інших засобів масової інформації та суб`єктів господарювання, які надають інформаційні послуги, що здійснюють висвітлення діяльності міської ради, її виконавчих органів та посадових осіб.
29. Відповідно до Програми, спільна діяльність виконкому та визначених Програмою уповноважених юридичних осіб щодо реалізації завдань програми здійснюється на договірних засадах.
30. Кошти з міського бюджету виділялися за КТКВ 120100 "Телебачення і радіомовлення", КТКВ 120201 "Періодичні видання" та КТКВ 250344 "Субвенція з місцевого бюджету державному бюджету".
31. Як встановлено судами, під час розгляду справи підтверджено факт придбання офісної техніки, комплектуючих та витратних матеріалів до неї, комп`ютерних комплектуючих; редакторів портативних Zoom H1 та набори аксесуарів; відеокасет та транспортник кофр TERRA Scutum 4. Загальна вартість придбаного майна склала 54801,89 грн. Тобто, установою (ОДТРК "Лтава") придбано матеріальні цінності для здійснення основної діяльності установи.
32. Разом з тим, статтею 5 Закону України "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування" від 23 вересня 1997 року №539/97-ВР передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах коштів, передбачених у державному або місцевих бюджетах на висвітлення їх діяльності, формують замовлення засобам масової інформації на: створення спеціальних звітів і репортажів про важливі події, що відбуваються в державі, про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування; проведення прямих теле- і радіотрансляцій про їх діяльність; організацію систематичних (проблемних, тематичних) теле- і радіопередач та сторінок (рубрик) у друкованих засобах масової інформації; створення та поширення інформації, авторських матеріалів про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування роз`яснювального характеру; запис і зберігання відео- і аудіоматеріалів про висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
33. Очікуваним результатом виконання Програми (Розділ 5) мало бути налагодження ефективної системи інформування громади про роботу міської ради, її виконавчих органів та посадових осіб, запровадження постійного діалогу міської влади з громадою міста з метою залучення широких верств населення до обговорення та участі у вирішенні питань місцевого значення, підвищення результативності виконання міською владою своїх завдань та збільшення відповідальності у її представників перед громадою.
34. При цьому, механізм висвітлення діяльності міської ради, її виконавчих органів та посадових осіб у засобах масової інформації, згідно Розділу 4 Програми, полягає у здійсненні фінансової підтримки теле- і радіомовних організацій, друкованих засобів масової інформації, інформаційних агентств, інших засобів масової інформації та суб`єктів господарювання, що надають інформаційні послуги, здійснюють висвітлення діяльності міської ради її виконавчих органів та посадових осіб.
35. Натомість, відповідно до пункту 2 статті 19 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" від 21 грудня 1993 року №3759 допускається здійснення оплати за рахунок бюджетних коштів інформаційних послуг та забороняється будь-яке пряме бюджетне утримання телерадіоорганізацій.
36. Відповідно до пункту 1 статті 19 цього ж Закону джерелами фінансування телерадіоорганізацій є бюджетні асигнування на виконання замовлення щодо надання інформаційних послуг згідно із законодавством України.
37. Позивач зазначав, що перерахування коштів на виконання Програми здійснювалося на підставі договору про надання Полтавською ОДТРК "Лтава" інформаційних послуг щодо висвітлення діяльності Полтавської міської ради, її виконавчих органів та посадових осіб Виконкомом Полтавської міської ради.
38. Разом з тим, Договір від 26 березня 2014 року №50, на який здійснює посилання позивач, не пред`явлений ні під час ревізії у виконкомі Полтавської міської ради, ні Полтавською ОДТРК "Лтава" під час зустрічної звірки. Лише під час розгляду заперечень виконкомом був пред`явлений вказаний договір. При цьому, предметом даного договору є висвітлення діяльності місцевого самоврядування.
39. Однак, на підтвердження фактів виконання Полтавською ОДТРК "Лтава" замовлень виконкому міської ради щодо висвітлення діяльності місцевого самоврядування позивачем не було надано жодного акту виконаних робіт (замовлень).
40. Таким чином, суди дійшли вірного висновку, що кошти використані всупереч меті та завданням Міської програми висвітлення діяльності органів місцевого самоврядування м.Полтави у засобах масової інформації та фінансової підтримки засобів масової інформації та не вплинуло на досягнення очікуваних результатів виконання Програми.
41. Всі вище перелічені товарно-матеріальні цінності забезпечують основну діяльність установи (Полтавської ОДТРК "Лтава"), яка згідно Статуту, є юридичною особою, яка заснована на державній власності та підпорядкована Державному комітету телебачення та радіомовлення України, є бюджетною установою, що фінансується за рахунок асигнувань державного бюджету.