ПОСТАНОВА
Іменем України
26 лютого 2020 року
Київ
справа №243/9146/16-а
адміністративне провадження №К/9901/23057/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Жука А. В.,
суддів: Мартинюк Н. М., Мельник-Томенко Ж. М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Виконавчого комітету Слов`янської міської ради
третя особа - Агентство Сполучених Штатів Америки з міжнародного розвитку (USAID)
про визнання бездіяльності неправомірною, зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою виконавчого комітету Слов`янської міської ради на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року (постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді - Гайдара А.В., суддів: Василенко Л.А., Ханової Р.Ф.)
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У листопаді 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до виконавчого комітету Слов`янської міської ради, за участю третьої особи Агенства США з міжнародного розвитку (USAID), в якому просив:
- визнати бездіяльність виконавчого комітету Слов`янської міської ради по здійсненню повноважень по утворенню нового складу громадської ради при виконавчому комітеті неправомірною;
- зобов`язати виконавчий комітет Слов`янської міської ради затвердити персональний склад громадської ради, затверджений на установчих зборах 06.04.2016.
2. В обґрунтування позову зазначає, що 03.02.2016 Виконавчим комітетом Слов`янської міської ради прийнято рішення № 86, згідно якого утворена ініціативна група з підготовки установчих зборів із формування нового складу громадської ради при виконавчому комітеті. На виконання вказаного рішення 06.04.2016 відбулося засідання установчих зборів громадської ради, на якому було затверджено кількісний та персональний склад громадської ради при виконавчому комітеті Слов`янської міської ради.
Позивач зазначає, що хоча 11.04.2016 протокол установчих зборів з додатками було спрямовано до виконавчого комітету Слов`янської міської ради для оприлюднення на офіційному сайті та затвердження на засіданні виконкому, проте персональний склад громадської ради виконавчим комітетом всупереч вимог чинного законодавства затверджений не був.
3. Вважаючи, що відповідачем допущено бездіяльність щодо здійснення повноважень стосовно утворення нового складу громадської ради при виконавчому комітеті Слов`янської міської ради, позивач звернувся до суду з вимогою про визнання такої бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
4. Постановою Слов`янського міськрайонного суду Донецької області від 30.12.2016 у задоволенні позовних вимог відмовлено.
5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що виконавчий комітет Слов`янської міської ради як виконавчий орган Слов`янської міської ради при здійсненні повноважень по утворенню складу громадської ради діяв у межах повноважень та у спосіб, передбачений статтями 51-53, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування" та Регламентом.
6. Крім того судом першої інстанції встановлено, що у період з 11.04.2016 до часу розгляду справи в суді виконавчим комітетом було проведено близько 18 засідань (за Регламентом), а розгляд питання щодо затвердження персонального складу громадської ради було включено до порядку денного лише 02.11.2016 на виконання постанови Слов`янського міськрайонного суду від 11.08.2016 у справі № 243/3973/16-а.
7. Суд першої інстанції виходив також з того, що бездіяльність міського голови м. Слов`янська при здійсненні повноважень по утворенню нового складу громадської ради при виконкомі, затвердженого на установчих зборах громадської ради 06.04.2016 вже була визнана протиправною постановою Слов`янського міськрайонного суду від 11.08.2016.
8. Водночас хоч відповідачем не було затверджено склад громадської ради, виконавчий комітет як орган місцевого самоврядування діяв у відповідності до чинних нормативно-правових актів, адже до його повноважень не належить затвердження порядку денного, а він лише зобов`язаний шляхом голосування приймати рішення з питань, що включені до порядку денного, що й було фактично зроблено 02.11.2016, тобто члени виконавчого комітету взяли участь у голосуванні за проект рішення про затвердження персонального складу громадської ради.
9. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог в частині зобов`язання виконавчого комітету Слов`янської міської ради затвердити персональний склад громадської ради, затверджений на установчих зборах 06.04.2016 суд першої інстанції виходив з того, що до компетенції суду не входить зобов`язання виконавчого комітету приймати будь-яке конкретне рішення, а саме затвердити персональний склад громадської ради, затверджений на установчих зборах 06.04.2016, оскільки суд не може брати на себе повноваження органів місцевого самоврядування та примушувати виконавчий комітет голосувати конкретно за те чи інше рішення.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
10. Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 14.02.2017 скасовано рішення суду першої інстанції. Прийнято нову постанову, якою позовні вимоги задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Слов`янської міської ради по здійсненню повноважень по утворенню нового складу громадської ради при виконавчому комітету.
Зобов`язано Виконавчий комітет Слов`янської міської ради затвердити персональний склад громадської ради, затверджений на установчих зборах 06.04.2016.
11. Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що спірним у даній справі є правомірність неприйняття рішення відповідачем стосовно затвердження персонального складу громадської ради при виконавчому комітеті Слов`янської міської ради.
12. Судом апеляційної інстанції встановлено, що згідно п. 9 типового положення "Про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у м.м. Києві та Севастополі державній адміністрації", затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2010 № 996 орган на підставі протоколу установчих зборів затверджує склад громадської ради і оприлюднює його на своєму офіційному веб-сайті та в інший прийнятий спосіб протягом трьох робочих днів з моменту затвердження.
13. Апеляційний суд дійшов висновку про те, що за змістом пункту 9 типового положення "Про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у м.м. Києві та Севастополі державній адміністрації", затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2010 № 996 зазначена норма є імперативною, та не передбачає відмови в затвердженні складу громадської ради, а тому функції органу стосовно затвердження складу громадської ради є погоджувальними, а не дозвільними.
14. Суд апеляційної інстанції також виходів з того, в даному випадку необхідність прийняття рішення, тобто затвердження складу громадської ради, є безальтернативною для органу - виконавчого комітету.
15. Крім того судом апеляційної інстанції констатовано бездіяльність органу владних повноважень стосовно затвердження персонального складу громадської ради та, як наслідок, неможливість внаслідок бездіяльності здійснювати громадською радою свої завдання відповідно до пункту 3 типового Положення "Про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у м.м. Києві та Севастополі державній адміністрації", та унеможливлює реалізацію конституційного права на участь громадськості в управлінні державними органами.
16. З огляду на констатацію протиправної бездіяльності відповідача та погоджувальний характер функції відповідача стосовно затвердження складу громадської ради, суд апеляційної інстанції дійшов до висновку про необхідність зобов`язати відповідача затвердити персональний склад громадської ради, затверджений на установчих зборах 06.04.2016.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
17. 02.03.2017 відповідачем (касатор) подано касаційну скаргу.
У касаційній скарзі відповідач просить:
Скасувати постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 14.02.2017 та залишити в силі постанову Слов`янського міськрайонного суду Донецької області від 30.12.2016.
18. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що апеляційний суд протиправно втрутився у виключну компетенцію органу місцевого самоврядування при зобов`язанні відповідача прийняти конкретне рішення, що суперечить вимогам статей 51, 59 Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні".
19. Крім того, Виконавчий комітет є колегіальним органом і рішення приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу.
20. У запереченнях на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.
РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
21. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06.04.2017 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Слов`янської міської ради на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 14.02.2017.
22. Відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03.10.2017 № 2147-VIII з Вищого адміністративного суду України до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду передано матеріали касаційної скарги К/800/6548/17 за правилами пункту 4 частини першої Розділу VІІ "Перехідні положення" цього кодексу.
23. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12.02.2018 для розгляду справи № 243/9146/16-а визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя: Желтобрюх І.Л. судді: Бевзенко В.М., Білоус О.В..
24. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівником секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30.05.2019 №534/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до складу іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І.Л.
25. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31.05.2019 для розгляду справи № 243/9146/16-а визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя Жук А.В., суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
26. Ухвалою судді Верховного Суду від 24 лютого 2020 року дану адміністративну справу прийнято до провадження в складі зазначеної колегії та призначено її до попереднього касаційного розгляду.
IІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
27. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що відповідно до п.1 Положення про громадську раду при виконавчому комітеті Слов`янської міської ради, погодженого рішенням виконавчого комітету Слов`янської міської ради № 447 від 06.07.2011 (далі Положення), громадська рада при виконавчому комітеті Слов`янської міської ради є постійно діючим колегіальним виборним консультативно-дорадчим органом, утвореним для забезпечення участі громадян в управлінні міськими справами, здійснення громадського контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування, налагодження ефективної взаємодії зазначених органів з громадськістю, врахування громадської думки під час формування та реалізації місцевої політики.
28. Згідно п.8 вказаного Положення для формування складу громадської ради орган утворює ініціативну групу з підготовки установчих зборів за участю інститутів громадянського суспільства.
29. Виконавчим комітетом Слов`янської міської ради 03.02.2016 ухвалено рішення № 86, відповідно до якого утворено ініціативну групу з підготовки установчих зборів із формування нового складу громадської ради при виконавчому комітеті Слов`янської міської ради у кількості 26 осіб (а.с. 124-125).
30. У пункті 8 Положення передбачено, що ініціативна група складає список учасників установчих зборів, кандидатур до нового складу громадської ради. Під час проведення установчих зборів з числа їх учасників обирається голова зборів, секретар, лічильна комісія, заслуховується інформація про результати діяльності громадської ради, що діяла при виконавчому комітеті міської ради до проведення установчих зборів.
31. Відповідно до протоколу установчих зборів з формування нового складу громадської ради при виконавчому комітеті Слов`янської міської ради від 06.04.2016 затверджено чисельний склад громадської ради при виконавчому комітеті Слов`янської міської ради в кількості 40 осіб та сформовано і затверджено персональний склад громадської ради при виконавчому комітеті з 39 зареєстрованих делегатів громадянського суспільства (додаток № 3).
32. Протокол установчих зборів з формування нового складу громадської ради при виконавчому комітеті Слов`янської міської ради від 06.04.2016 спрямовано Слов`янському міському голові та отримано Слов`янською міською радою 11.04.2016 (а.с. 126-135).
33. Слов`янською міською радою 18.04.2016 ухвалено рішення "Про затвердження міської комплексної програми "Відкрита влада. Прозоре місто" на 2016-2017 року" за № 1-Х-7 від 18.04.2016 (а.с. 5), що спрямована на подальший розвиток у м. Слов`янську громадянського суспільства, місцевого самоврядування та зміцнення їх інститутів, забезпечення стабільності і прогнозованості суспільно-політичного життя міста.
Положеннями програми передбачено вжиття ряду заходів, які частково фінансуються за рахунок Агенства США з міжнародного розвитку (USAID). Серед таких заходів зазначено зокрема сприяння діяльності консультативно-дорадчих органів при виконавчих органах міської ради, зокрема Громадської ради (а.с. 6-19).
34. Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою Слов`янського міськрайонного суду від 11.08.2016, яка набрала законної сили 20.09.2016, визнано протиправною бездіяльність міського голови м. Слов`янська при здійсненні повноважень по утворенню нового складу громадської ради при виконавчому комітеті Слов`янської міської ради, затвердженого на установчих зборах громадської ради 06.04.2016 та зобов`язано його здійснити дії по оприлюдненню на офіційному веб-сайті Слов`янської міської ради персонального складу громадської ради, затвердженого на установчих зборах 06.04.2016 та здійснити дії по внесенню на розгляд на засіданні виконавчого комітету Слов`янської міської ради персонального складу громадської ради, затвердженого на установчих зборах 06.04.2016 (а.с. 20-24).
35. На виконання вищезазначеної постанови Слов`янського міськрайонного суду від 11.08.2016 міським головою було оприлюднено на офіційному веб-сайті Слов`янської міської ради проект рішення виконавчого комітету "Про затвердження персонального складу громадської ради при виконавчому комітеті Слов`янської міської ради" (а.с. 43-45).
36. Крім того, на виконання постанови Слов`янського міськрайонного суду від 11.08.2016 та п. 9 Положення на засіданні виконавчого комітету Слов`янської міської ради 02.11.2016 члени виконавчого комітету слухали доповідь міського голови про затвердження персонального складу громадської ради при виконавчому комітеті Слов`янської міської ради.
Відповідно до витягу з протоколу засідання виконавчого комітету № 29 від 02.11.2016 були присутніми 10 членів виконавчого комітету, за результатами голосування 1 член виконкому проголосував проти, 9 членів виконкому утримались, рішення не прийнято (а.с. 47-48).
37. Вважаючи бездіяльність відповідача протиправною позивач звернувся до суду з даним позовом.
ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування
38. Конституція України.
38.1. Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
38.2. Частина перша стаття 140. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
38.3. Частина третя статті 140. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
39. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" № 280/97-ВР.
39.1. Стаття 11. Виконавчі органи рад
1. Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
2. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.