ПОСТАНОВА
Іменем України
25 лютого 2020 року
Київ
справа №826/6293/16
адміністративне провадження №К/9901/11336/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О.,
суддів: Дашутіна І.В., Яковенко М.М.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Укрпрофмед" до Державної фінансової інспекції України (правонаступником, яко ї є Державна аудиторська служба України), треті особи - Головне слідче управління Національної поліції України, Національна дитяча спеціалізована лікарня "Охматдит", Державна аудиторська служба України, про визнання дій протиправними, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою товариства з обмеженою відповідальністю "Укрпрофмед" на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25.10.2016, прийняту у складі колегії суддів: Петрика І.Й. (головуючий), Желтобрюх І.Л., Мамчура Я.С.
І. Суть спору
1. У квітні 2016 року товариство з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Укрпрофмед" звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної фінансової інспекції України, треті особи - Головне слідче управління Національної поліції України, Національна дитяча спеціалізована лікарня "Охматдит", Державна аудиторська служба України, в якому просило суд визнати протиправними дії щодо проведення у лютому-квітні 2016 року перевірки з питань дотримання законодавства України при закупівлі у період з 2011 по 2014 роки товарів, робіт, послуг за бюджетні кошти під час будівництва сучасного лікувально-діагностичного комплексу Національної дитячої спеціалізованої лікарні "Охматдит" генпідрядною організацією ТОВ "Укрпрофмед" в рамках кримінального провадження, внесеного до Єдиного державного реєстру досудових розслідувань 18 лютого 2014 року за № 12014100000000365, що розслідується Головним слідчим управлінням Національної поліції України.
2. В обґрунтування позовних вимог ТОВ "Укрпрофмед" зазначило, що дії відповідача з проведення перевірки у межах кримінального провадження здійснено з перевищенням наданих законом повноважень, всупереч нормам Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю" та вчинені у спосіб, що не передбачений Кримінальним процесуальним кодексом України.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Судами попередніх інстанцій установлено, що Головним слідчим управлінням Національної поліції України проводиться досудове розслідування у кримінальному провадженні, внесеному до Єдиного державного реєстру досудових розслідувань 18.02.2014 за №12014100000000365 за фактом зловживання службовим становищем службовими особами ДП "Укрмедпроектбуд", ТОВ "Укрпрофмед" та іншими особами, а також заволодіння бюджетними коштами в особливо великих розмірах, під час будівництва сучасного лікувально-діагностичного комплексу НДСЛ "Охматдит", за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених частиною другою статті 364, частиною п`ятою статті 191 Кримінального кодексу України.
4. На думку правоохоронного органу, керівники ДП "Укрмедпроектбуд", ТОВ "Укрпрофмед" здійснили за рахунок Державного бюджету України закупівлю товарів, робіт та послуг, необхідних для будівництва нового лікувально-діагностичного комплексу НДСЛ "Охматдит" у самостійно визначених постачальників за явно завищеними цінами, що призвело до незаконного заволодіння коштами Державного бюджету України в розмірі понад 28 млн. грн.
5. Головне слідче управління Національної поліції України у листі від 29.01.2016 №2071/24/2/2-2016 звернулось до Державної фінансової інспекції України з проханням виділити спеціаліста для проведення з 08.02.2016 перевірки ТОВ "Укрпрофмед" з питань дотримання законодавства України при закупівлі у період з 2011 по 2014 роки товарів, робіт та послуг за бюджетні кошти під час будівництва сучасного лікувально-діагностичного комплексу НДСЛ "Охматдит", визначення розміру заподіяної матеріальної шкоди (збитків) та посадових (службових) осіб, внаслідок дій або бездіяльності яких допущено порушення законодавства та завдано матеріальну шкоду (збитки), в ході досудового розслідування у кримінальному провадженні, внесеному до Єдиного державного реєстру досудових розслідувань 18.02.2014 за №12014100000000365.
6. Відповідач листом від 02.02.2016 №04-14/128 повідомив Національну поліцію України, що для участі у перевірці ТОВ "Укрпрофмед" в якості спеціаліста направляється заступник начальника відділу Департаменту інспектування у сфері послуг Державної фінансової інспекції України Залеський Василь Васильович .
7. За результатами перевірки заступником начальника відділу Департаменту інспектування у сфері послуг Державної фінансової інспекції України Залеським В.В. складено довідку від 11.04.2016 про результати участі у перевірці з питань дотримання законодавства України при закупівлі у період з 2011 по 2014 роки товарів, робіт та послуг за бюджетні кошти під час будівництва сучасного лікувально-діагностичного комплексу НДСЛ "Охматдит" генпідрядною організацією ТОВ "Укрпрофмед".
8. Позивач уважає, що довідка від 11.04.2016 та дії відповідача з її складення і проведення перевірки у межах кримінального провадження здійснено з перевищенням наданих законом повноважень, всупереч нормам Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю" та вчинені у спосіб, що не передбачений Кримінальним процесуальним кодексом України, у зв`язку із чим звернувся із цим позовом до суду за захистом своїх прав.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
9. Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 23.06.2016 позовні вимоги задовольнив повністю.
17. Суд першої інстанції, беручи до уваги, що позивач не є підконтрольною установою у розумінні Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю", дійшов висновку, що перевірка ТОВ "Укрпрофмед" у лютому-квітні 2016 року з питань дотримання законодавства України при закупівлі у період з 2011 по 2014 роки товарів, робіт та послуг за бюджетні кошти під час будівництва сучасного лікувально-діагностичного комплексу НДСЛ "Охматдит" генпідрядною організацією ТОВ "Укрпрофмед" в рамках кримінального провадження, внесеного до Єдиного державного реєстру досудових розслідувань 18.02.2014 за №12014100000000365, що розслідується Головним слідчим управлінням Національної поліції України, проведена Державною фінансовою інспекцією України за відсутності правових підстав, тому такі дії є протиправними.
10. На думку Окружного адміністративного суду міста Києва, Державною фінансовою інспекцією України не доведено правомірність своїх дій з урахуванням вимог, встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною третьою статті 2 КАС України, а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, адміністративний позов ТОВ "Укрпрофмед" підлягає задоволенню.
11. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 25.10.2016 рішення суду першої інстанції скасував та ухвалив нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог ТОВ "Укрпрофмед" відмовив.
12. Відмовляючи у задоволенні позову суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що дії спеціаліста, направленого Держфінінспекцією для участі у перевірці в межах кримінального провадження, внесеного до Єдиного державного реєстру досудових розслідувань 18.02.2014 за № 12014100000000365 Головним слідчим управлінням Національної поліції України відповідають нормам чинного законодавства України і жодним чином не порушують прав позивача, а посилання суду першої інстанції на те, що залучення спеціаліста для проведення перевірки чи ревізії не передбачено нормами КПК є безпідставними та не стосуються предмету спору щодо визнання протиправними дій Державної фінансової інспекції України, оскільки остання спеціаліста не залучала, а правомірність чи протиправність залучення спеціаліста підлягає дослідженню лише в рамках спору, де відповідачем буде Головне слідче управління НПУ.
IV. Касаційне оскарження
13. У касаційні скарзі ТОВ "Укрпрофмед", посилається на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права. Просить скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25.10.2016 та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
14. У доводах касаційної скарги позивач, серед іншого, зазначає, що Порядок взаємодії між органами прокуратури, внутрішніх справ і СБУ, затверджений спільним наказом від 19.10.2006 №346/1025/685/53, суперечить приписам Законів України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", "Про Службу безпеки України" та Кримінального процесуального кодексу України.
15. У запереченнях на касаційну скаргу Державна фінансова інспекція України вказує, що оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції винесено законно та обґрунтовано, на підставі всебічного та повного дослідження матеріалів та обставин справи, доводи ж касаційних скарг висновків цього суду не спростовують.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
16. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Відповідно до частини першої та другої статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 №2939-XII (далі - Закон № 2939-XII), головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні; державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
18. Одним із видів державного фінансового контролю, згідно із Законом № 2939-XII, є інспектування, яке здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті (стаття 4 Закону № 2939-XII).
19. Взаємодія між органами державної контрольно-ревізійної служби (далі - органи ДКРС) та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України (далі - правоохоронні органи) з питань розгляду звернень правоохоронних органів, призначення, організації та проведення ревізій за ними, передачі їм матеріалів ревізій за власною ініціативою органів ДКРС, зворотного інформування про результати розгляду переданих матеріалів, виділення спеціалістів органів ДКРС, інших питань, що мають місце при виконанні органами ДКРС та правоохоронними органами покладених на них завдань регулює Порядок взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, затвердженого наказом Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19.10.2006 №346/1025/685/53 (далі - Порядок №346/1025/685/53).
20. Відповідно до пункту 3.1 Порядку №346/1025/685/53, працівники органів ДКРС за зверненнями правоохоронних органів можуть брати участь у перевірках, що проводяться правоохоронними органами у підконтрольних установах (з питань, визначених в абзаці першому пункту 2.2 цього Порядку) та на інших об`єктах контролю (з питань, визначених в абзаці другому пункту 2.2 цього Порядку), - як спеціалісти.
21. Працівники органів ДКРС направляються для участі в перевірках, що проводять правоохоронні органи, на підставі листа відповідного органу ДКРС. У ході участі у перевірці спеціаліст використовує свої спеціальні знання і в межах компетенції надає консультації та відповіді на порушені питання, при цьому фіксує факти порушення законодавства з питань використання і збереження фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильності визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов`язань, стану і достовірності бухгалтерського обліку і фінансової звітності, визначає розмір заподіяної матеріальної шкоди (збитків) та посадових (службових) осіб, внаслідок дій або бездіяльності яких допущено порушення законодавства та завдано матеріальну шкоду (збитки).
22. Результати участі спеціаліста у перевірці оформляються довідкою, яка складається на чистому аркуші та підписується спеціалістом із зазначенням посади та назви органу, в якому він працює. Довідка складається у двох примірниках, один з яких після підписання спеціалістом надсилається правоохоронному органу - ініціатору перевірки. Другий примірник довідки залишається у відповідному органі ДКРС. Права та обов`язки посадової особи служби, яка залучається в якості спеціаліста для участі у проведенні слідчої дії, визначаються Кримінально-процесуальним кодексом України.
23. Підставами для звернення правоохоронних органів до органів ДКРС стосовно виділення працівників у якості спеціалістів є норми Законів України "Про прокуратуру", "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю", "Про Службу безпеки України", Кримінально-процесуального кодексу України, Положення про Державну службу боротьби з економічною злочинністю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.07.1993 №510.
VI. Оцінка Верховного Суду
24. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.