ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 лютого 2020 року
м. Київ
Справа № 910/230/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Малашенкової Т.М. (головуючий), Бенедисюка І.М., Булгакової І.В.,
за участю секретаря судового засідання Барвіцької М.Т.,
представників учасників справи:
позивача - Державної фіскальної служби України (далі - ДФС України, позивач, скаржник) - Григоренко І.В. (представник, що діє на підставі Положення про відділ розгляду проектів договорів та організації позовної роботи Регуляторно-правового департаменту Державної фіскальної служби України та наказу від 14.11.2019 №1799 - 0),
відповідача - Антимонопольного комітету України (далі - АМК, відповідач, скаржник) - Данилов К.О. (представник, діє на підставі Положення про юридичний департамент Антимонопольного комітету України від 22.01.2020 та наказу від 22.01.2020 № 3-ОД),
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Міністерство фінансів України (далі - Мінфін України) - не з`явилися,
розглянув касаційні скарги ДФС України
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 17.10.2019 (головуючий - суддя Ткаченко Б.О., судді: Сулім В.В. та Майданевич А.Г.)
та АМК
на рішення Господарського суду міста Києва від 23.05.2019 (суддя Пінчук В.І.) та
постанову Північного апеляційного господарського суду від 17.10.2019 (головуючий - суддя Ткаченко Б.О., судді: Сулім В.В. та Майданевич А.Г.)
зі справи № 910/230/19
за позовом ДФС України
до АМК
про визнання недійсним та скасування рішення Антимонопольного комітету України від 01.11.2018 № 602-р,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Мінфін України.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. Короткий зміст позовних вимог
1.1. У грудні 2018 року ДФС України звернулося до Господарського суду міста Києва з позовом до АМК про визнання недійсним та скасування рішення Антимонопольного комітету України від 01.11.2018 № 602-р "Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції" (далі - Рішення).
1.2. В обґрунтування позовних вимог ДФС України посилається, зокрема на те, що чинним законодавством врегульовано питання взаємодії ДФС України з суб`єктами господарювання у сфері розміщення та функціонування на їх територіях митних постів. Вимоги АМК можливо врахувати при внесенні змін до чинного законодавства. Вимога АМК про розроблення проекту нормативно-правового акту та внесення його на розгляд Міністерству фінансів України, не узгоджується із нормами законодавства, що регулює питання захисту економічної конкуренції.
2. Короткий зміст рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції
2.1. Рішенням Господарського суду міста Києва від 23.05.2019 позов задоволено, визнано недійсним та скасовано рішення АМК від 01.11.2018 № 602-р "Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції"; стягнуто з АМК на користь ДФС України 3 524 грн судового збору.
2.2. Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що чинним законодавством з питань державної митної справи не надано повноважень Кабінету Міністрів України, центральним органам виконавчої влади на затвердження порядку визначення/обрання суб`єктів господарювання, на території яких розміщуються зони митного контролю, порядку формування і стягнення плати за послуги, що пов`язані з митним оформленням, та надаються, у тому числі суб`єктами господарювання, на територіях зон митного контролю. Вимога Антимонопольного комітету України про розроблення проекту нормативно-правового акту та внесення його на розгляд Міністерству фінансів України не узгоджується із нормами законодавства, що регулює питання захисту економічної конкуренції.
2.3. Постановою Північного апеляційного господарського суду від 17.10.2019: рішення Господарського суду міста Києва від 23.05.2019 у справі № 910/230/19 скасовано частково; викладено резолютивну частину рішення у такій редакції: позов задоволено частково; визнано недійсним та скасовано пункт 2 резолютивної частини рішення АМК від 01.11.2018 № 602-р "Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції"; у визнанні недійсним та скасуванні іншої частини рішення АМК від 01.11.2018 № 602-р "Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції" відмовлено.
2.4. Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що запровадження прозорого порядку визначення/обрання митними органами територій розміщення митних постів можливий не тільки шляхом внесення змін до Митного кодексу України, а також шляхом розроблення ДФС такого порядку та внесення його на розгляд Міністерству фінансів. Відповідні повноваження передбачені як Положенням про ДФС, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 21.05.2014 № 236, так і Положенням про Міністерство фінансів України, затвердженим Указом Президента України від 08.04.2011 № 446.
Ухвалюючи рішення суд апеляційної інстанції також виходив з того, що за своєю суттю вимоги пункту 2 резолютивної частини рішення АМК зводяться не до припинення порушення, а до зобов`язання ДФС вчинити дії, які полягають у розробленні проекту нормативно-правового акта з визначеним колом питань, які обов`язково такий порядок має регулювати та внесення його на розгляд Міністерству фінансів України, а з урахуванням положень статті 48 Закону України "Про захист економічної конкуренції", до повноважень АМК не віднесено зобов`язання ДФС розробити відповідний нормативно-правовий акт.
3. Короткий зміст вимог касаційних скарг
3.1. У касаційній скарзі до Верховного Суду ДФС України просить скасувати постанову Північного апеляційного господарського суду від 17.10.2019 у справі №910/230/19 у частині відмови у задоволенні позову ДФС України, а рішення Господарського суду міста Києва від 23.05.2019, яким задоволення позовні вимоги повністю, залишити без змін.
3.2. У касаційній скарзі до Верховного Суду АМК просить скасувати рішення Господарського суду міста Києва від 23.05.2019 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 17.10.2019 у справі №910/230/19, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
4. Доводи осіб, які подали касаційні скарги
4.1. ДФС України вважає, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, зокрема: статті 6, 19, 68, 92 Конституції України; статті 1, 3 Закону України "Про Антимонопольний комітет України"; статті 1, 15, 48 Закону України "Про захист економічної конкуренції", статті 246, 247, 266, 318, 325, 365, 546, 562 Митного кодексу України (далі - МК України).
4.1.1. ДФС України звертає увагу суду касаційної інстанції, що обрана АМК у Рішенні кваліфікація антиконкурентних дій, як бездіяльність ДФС, не узгоджується з положеннями статті 15 Закону України "Про захист економічної конкуренції", а прийняте Рішення - приписам статті 48 Закону України "Про захист економічної конкуренції".
4.1.2. ДФС вказує на те, що у Рішенні АМК не зазначає, який саме пункт частини другої статті 15 Закону України "Про захист економічної конкуренції" порушено ДФС.
4.1.3. ДФС України вважає, що вимога АМК про розроблення проекту нормативно-правового акта та внесення його на розгляд Міністерству фінансів України, не узгоджується з нормами діючого законодавства, що регулює питання захисту економічної конкуренції.
4.2. АМК у своїй касаційній скарзі зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій не застосовано статті 1, 3, 5, 7 Закону України "Про Антимонопольний комітет України", абзац другий пункту 32 Правил розгляду заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, затверджених розпорядженням АМК від 19.04.1994 №5, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України від 06.05.1994 №90299 (далі - Правила) та неправильно надано тлумачення статті 48 Закону України "Про захист економічної конкуренції".
АМК звертає увагу суду на те, що повноваження АМК встановлені не лише законами, а й підзаконними нормативно-правовими актами.
АМК вказує на те, що резолютивна частина рішення, крім відповідних висновків та зобов`язань, передбачених статтею 48 Закону України "Про захист економічної конкуренції", у необхідних випадках має містити вказування на дії, які відповідач повинен виконати або від яких повинен утриматися для припинення порушення та усунення його наслідків, а також строк виконання рішення (абзац другий пункту 32 Правил).
5. Позиції, викладені у відзивах на касаційні скарги
5.1. До Касаційного господарського суду від ДФС України надійшов відзив на касаційну скаргу, надісланий 07.02.2020 шляхом поштового зв`язку, в якому позивач, посилаючись на необґрунтованість доводів касаційної скарги АМК, просить відмовити у задоволенні касаційної скарги АМК.
5.2. Від АМК та Мінфіну України відзивів на касаційні скарги у справі №910/230/19 не надходило.
6. Розгляд справи у суді касаційної інстанції
6.1. До Верховного Суду 12.02.2020 надійшло клопотання ДФС України про заміну сторони правонаступником у справі № 910/230/19 (Державною митною службою України) відповідно до статті 52 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
6.2. Ухвалою Верховного Суду від 20.02.2020 у задоволенні заяви ДФС України відмовлено у зв`язку з її необґрунтованістю та ненаданням заявником всіх документів на підтвердження правонаступництва.
7. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7.1. АМК 01.11.2018 прийнято рішенням № 602-р "Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції" (далі - Рішення), яким визнано, що бездіяльність ДФС, яка полягає у нерозробленні прозорого порядку територій розміщення органів доходів і зборів та у відсутності порядку і контролю за встановленням і стягненням плати за послуги, що надаються на території зон митного контролю (митних постів), може призводити до недопущення, обмеження чи спотворення конкуренції на ринку послуг, пов`язаних із митним оформленням, а також може призводити до понесення споживачами митних послуг додаткових необґрунтованих витрат, є порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, передбачених частиною першою статті 15 Закону України "Про захист економічної конкуренції", у вигляді антиконкурентних дій органу влади.
Зобов`язано ДФС припинити вказане порушення, шляхом розроблення проекту нормативно-правового акта та внесення його на розгляд Міністерства фінансів України, в якому визначити:
1) чіткий, прозорий на недискримінаційних умовах та конкурентних засадах порядок визначення/обрання суб`єктів господарювання, на території яких розміщено зони митного контролю (митні пости);
2) порядок діяльності таких суб`єктів господарювання, зокрема, в частині їх взаємодії з органами доходів і зборів, та перелік і правову природу послуг, які можуть надавати такі суб`єкти господарювання;
3) порядок формування та стягнення плати за послуги, що пов`язані з митним оформленням, та без яких неможливе здійснення митних формальностей, які надаються у тому числі суб`єктами господарювання на територіях зон митного контролю (відділах митного оформлення), що має забезпечити економічно обґрунтовану вартість послуг та належний контроль ціноутворення.
7.2. Рішення АМК мотивоване тим, що ДФС порушило частину першу статті 15 Закону України "Про захист економічної конкуренції", що стало підставою для прийняття рішення встановленого статтею 48 Закону України "Про захист економічної конкуренції".
7.3. Обґрунтування Рішення полягає у антиконкурентних діях, які виразилися у бездіяльності ДФС, а саме у нерозробленні прозорого порядку територій розміщення органів доходів і зборів та у відсутності порядку і контролю за встановленням і стягненням плати за послуги, що надаються на території зон митного контролю (митних постів).
7.4. З метою припинення вказаних порушень, АМК звертався до ДФС з рекомендаціями від 15.11.2016 № 22-рк, які є обов`язковими для розгляду.
7.5. За результатами розгляду рекомендацій ДФС повідомила АМК, що надання (платних або безоплатних) послуг, не пов`язаних з митним оформленням вантажів на територіях зон митного контролю, є питанням, яке належить до господарських відносин між власником території, на якій знаходиться зона митного контролю, та суб`єктом зовнішньоекономічної діяльності, і відповідно не належить до компетенції митного органу, оскільки законодавчо не передбачена можливість митного органу впливати на фінансову політику суб`єктів господарювання, на територіях яких розташовуються зони митного контролю.
7.6. Листом від 21.02.2017 № 130-29/08-1871 АМК звернувся до ДФС для з`ясування стану розгляду рекомендацій, звернувши увагу на те, що вони спрямовані не на втручання митних органів у діяльність суб`єктів господарювання з надання послуг, пов`язаних із митними формальностями, а виключно на розроблення та затвердження нормативно-правового акта, який визначатиме конкурентний порядок визначення/обрання суб`єктів господарювання, на території яких розміщуються зони митного контролю (митні пости); порядок діяльності таких суб`єктів господарювання, зокрема в частині їх взаємодії з органами доходів і зборів, та перелік і правову природу послуг, які можуть надавати такі суб`єкти господарювання, порядок формування і стягнення плати за послуги, що пов`язані з митним оформленням без яких неможливе здійснення митних формальностей.
7.7. Листом від 22.02.2017 № 130-29/08-1912 АМК звернувся до Кабінету Міністрів України з пропозицією доручити зацікавленим органам (ДФС та Міністерству фінансів України) вжити вичерпних заходів, спрямованих на вирішення проблемних питань у сфері послуг, що надаються на території зон митного контролю (митних постів).
7.8. Першим віце-примєр-міністром України було надано доручення від 27.02.2017 № 7178/1/1-17 Міністерству фінансів та ДФС ужити заходів щодо вирішення порушених питань, та у разі потреби внести у встановленому законом порядку проекти відповідних нормативно-правових актів.
7.9. Листом від 03.05.2017 № 7294/5/99-99-18-14-02-16 ДФС направила для розгляду проект постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження переліку та орієнтовної вартості послуг, що надаються суб`єктами господарювання в місцях доставки транспортних засобів", яким фактично визначено низку послуг, що надаються суб`єктами господарювання в місцях доставки транспортних засобів, та їх вартість.
7.10. Листом від 26.05.2017 № 130-29/08-5784 АМК повідомив ДФС, що за доводами АМК, поданий для розгляду проект постанови не вирішує проблемних питань, порушених у рекомендаціях Комітету від 15.11.2016 № 22-рк, у зв`язку з тим, що не врегульовує порядок визначення/обрання суб`єктів господарювання, на території яких буде розміщуватись зона митного контролю; не визначає орієнтовного переліку та правової природи послуг, які може/буде надавати суб`єкт господарювання на території тієї чи іншої зони митного контролю (залежно від розподілу компетенції), та не визначає порядку формування (погодження) плати за послуги.
7.11. Листом від 19.06.2017 № 10302/5-99-99-18-04-02-16 ДФС повідомила, що "зони митного контролю створюються митним органом на територіях підприємств за погодженням з адміністрацією цих підприємств. Таким чином, вже існує прозорий порядок створення та функціонування зон митного контролю, місць доставки товарів транспортними засобами на територіях суб`єктів господарювання. Впорядкування питання визначення/обрання суб`єктів господарювання, на території яких розміщуються зони митного контролю, врегульовано нормативно-правовими актами з питань державної митної справи. При цьому, питання діяльності таких суб`єктів господарювання, а також формування і стягнення ними плати за послуги, які вони надають, не належать до компетенції ДФС України, оскільки законодавчо не передбачена можливість органам доходів і зборів впливати на їх фінансову політику та господарську діяльність".
7.12. АМК не погодилося із тим, що вже існує прозорий порядок створення та функціонування зон митного контролю, в силу того, що наказ Міністерства фінансів України від 22.05.2012 № 583 не містить процедури та підходів до визначення органами доходів і зборів місця та суб`єкта господарювання, на території якого буде створено зону митного контролю. А неузгодження між суб`єктами господарювання та органами доходів і зборів переліку послуг та їх вартості (в тому числі в Угодах про співробітництво) призводить до вчинення суб`єктами господарювання порушення законодавства про захист економічної конкуренції.
7.13. Під час розгляду справи № 130-26.13/108-17 про порушення законодавства про захист економічної конкуренції АМК було встановлено, зокрема, що підхід до визначення вартості послуг на всіх зонах митного контролю відрізняється. Окремого порядку обрання територій для розміщення на них митних постів чинними нормативно-правовими актами не передбачено. Співробітництво між митницями ДФС та суб`єктами господарювання оформлюються договорами про безоплатне тимчасове користування, угодами про співробітництво, договорам про відшкодування витрат на оплату комунальних послуг. Суб`єкти господарювання самостійно встановлюють перелік та вартість послуг, відсутній єдиний підхід до формування цін та переліку послуг.
Відсутність єдиного порядку визначення/обрання митницями суб`єктів господарювання, на території яких буде розміщено митні пости (зони митного контролю), не дає можливості всім суб`єктам, які бажають здійснювати таку діяльність, брати участь у такому відборі. Чіткі, прозорі та недискримінаційні умови забезпечать можливість конкурувати суб`єктам господарювання за право надати більший перелік, якісніші та дешевші послуги на територіях підрозділів митного оформлення.
АМК вказує, що бездіяльність ДФС, яка полягає у нерозробленні прозорого порядку територій розміщення органів доходів і зборів та у відсутності порядку і контролю за встановленням і стягненням плати за послуги, що надаються на території зон митного контролю (митних постів), може призводити до недопущення, обмеження чи спотворення конкуренції на ринку послуг, пов`язаних із митним оформленням, а також може призводити до понесення споживачами митних послуг додаткових необґрунтованих витрат.
Наведені обставини, на думку АМК, свідчать про порушення законодавства про захист економічної конкуренції у вигляді антиконкурентних дій органу влади (частини першої статті 15 Закону України "Про захист економічної конкуренції").
7.14. У зв`язку з невиконанням наданих рекомендацій, АМК прийняло рішення в поряду статті 46 Закону України "Про захист економічної конкуренції", яким, окрім визнання бездіяльності, зобов`язало ДФС припинити зазначене порушення, шляхом розроблення проекту нормативно-правового акта та внесення його на розгляд Міністерства фінансів України, в якому визначити:
1) чіткий, прозорий на недискримінаційних умовах та конкурентних засадах порядок визначення/обрання суб`єктів господарювання, на території яких розміщено зони митного контролю (митні пости);
2) порядок діяльності таких суб`єктів господарювання, зокрема, в частині їх взаємодії з органами доходів і зборів, та перелік і правову природу послуг, які можуть надавати такі суб`єкти господарювання;
3) порядок формування та стягнення плати за послуги, що пов`язані з митним оформленням, та без яких неможливе здійснення митних формальностей, які надаються у тому числі суб`єктами господарювання на територіях зон митного контролю (відділах митного оформлення), що має забезпечити економічно обґрунтовану вартість послуг та належний контроль ціноутворення.
7.15. Крім того, АМК звертає увагу, що за період з 2010 по 2018 роки територіальними відділеннями АМК прийнято 38 рішень, якими визнано вчиненими порушення на ринку надання послуг у зонах митного контролю та в період з 2010 по 2017 рік надано 19 рекомендацій суб`єктам господарювання з питань які відносяться до предмету спірного рішення.
7.16. Заперечуючи проти висновків Рішення АМК, ДФС зазначило про те, що ним за результатами розгляду рекомендацій АМК та дорученням Кабінету Міністрів України, листом від 03.05.2017 № 7294/5/99-99-18-14-02-16 направлено проект постанови "Про затвердження переліку та орієнтовної вартості послуг, що надаються суб`єктами господарювання в місцях доставки транспортних засобів", яким фактично визначено низку послуг, що надаються суб`єктами господарювання в місцях доставки транспортних засобів, та їх вартість.
При цьому, Порядком створення зон митного контролю, затвердженим наказом Міністерства фінансів України від 22.05.2012 № 583 (далі - Порядок № 583), встановлений прозорий порядок створення та функціонування зон митного контролю, місць доставки товарів транспортними засобами на територіях суб`єктів господарювання, шляхом погодження таких зон з адміністрацією цих суб`єктів господарювання.
Порядком справляння плати за виконання митних формальностей органам доходів і зборів поза місцем розташування цих органів або поза часом, установленим для них, затвердженим наказом Мінфіну України від 16.12.2013 № 804, пізніше затверджений наказом Мінфіну України від 23.10.2017 № 862, врегульовано питання прийняття органами доходів і зборів рішень на підставі письмового звернення декларанта або уповноваженої ним особи (далі - особа) про виконання митних формальностей органами доходів і зборів поза місцем розташування цих органів або поза робочим часом, установленим для них, а також нарахування та внесення плати за виконання митних формальностей органами доходів і зборів поза місцем розташування цих органів або поза робочим часом, установленим для них (далі - плата).