ПОСТАНОВА
Іменем України
25 лютого 2020 року
Київ
справа №826/15768/18
адміністративне провадження №К/9901/28436/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Мельник-Томенко Ж.М., Яковенка М.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №826/15768/18
за позовом Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у місті Києві
до Відкритого акціонерного товариства "Завод "Квант"
про застосування заходів реагування,
за касаційною скаргою Відкритого акціонерного товариства "Завод "Квант"
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2019 року (прийняте у складі: головуючого судді Головань О.В.)
і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Собківа Я.М., суддів Костюк Л.О., Степанюка А.Г.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві (далі - "ГУ ДСНС України у місті Києві") у вересні 2018 року звернулося з адміністративним позовом до Відкритого акціонерного товариства "Завод "Квант" (далі - "ВАТ "Завод "Квант"), в якому просило застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення роботи корпусів №9,10,12 ВАТ "Завод" Квант", розташованого за адресою: вул. Трутенка (зараз вул. Михайла Максимовича), 2, м. Київ - до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки.
Позов обґрунтований тим, що позивач здійснив планову перевірку відповідача, за результатом якої виявив ряд порушень з боку ВАТ "Завод "Квант" вимог законодавства у сфері пожежної і техногенної безпеки. Вказує, що виявлені порушення не є формальними, а стосуються виключно відсутності у відповідача необхідної системи заходів для уникнення виникнення пожежі, її гасіння та швидкого реагування у разі її виникнення, що створює реальну загрозу життю та здоров`ю людей, які працюють або перебувають на об`єкті, а також особам, які будуть здійснювати гасіння пожежі у разі її виникнення. У зв`язку з цим та на підставі відповідного акту перевірки позивач звернувся до суду з позовом про застосування заходів реагування до відповідача.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 27 травня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2019 року, позов задовольнив: застосував заходи реагування у вигляді повного зупинення роботи корпусів №9,10,12 ВАТ "Завод" Квант", розташованого за адресою: вул. Трутенка (Михайла Максимовича), 2, м. Київ, до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки.
З огляду на великий перелік виявлених порушень та їх серйозний вплив на можливість безпечної експлуатації приміщення суд першої інстанції задовольнив позов. Одночасно суди обох інстанцій, приймаючи оскаржувані судові рішення, виходили з того, що на час їх ухвалення відповідач не надав доказів усунення порушень, що стосуються функціонування системи протипожежного захисту та становлять загрозу для життя і здоров`я людей та були виявлені за результатами проведення планової перевірки у період з 6 серпня 2018 року до 17 серпня 2018 року щодо додержання (виконання) ВАТ "Завод" Квант" вимог нормативно-правових актів та нормативних документів у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі відповідач, вказуючи на неправильне застосування судами норм матеріального і порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2019 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2019 року та прийняти нове, яким у задоволенні позову ГУ ДСНС України у місті Києві відмовити.
Щодо норм матеріального права скаржник зазначає, що суди неправильно застосували положення частини другої статті 68 Кодексу цивільного захисту України. Це обґрунтовує тим, що ані в акті перевірки, ані у позовній заяві, ані в текстах оскаржуваних судових рішеннях не зазначено, які саме із зазначених в акті перевірки порушень є такими, що створюють загрозу для життя і здоров`я людей. Натомість наявність лише "великого переліку виявлених порушень", які скаржник вважає незначними, не дає підстав для застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи корпусів відповідача. Також скаржник вказує на те, що подав до суду апеляційної інстанції документи, якими підтверджується усунення порушень щодо пожежної безпеки.
Стосовно норм процесуального права, то скаржник вказує на порушення вимог статей 9, 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України"; у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень). Так, ВАТ "Завод "Квант" вказує, що всупереч вимог частини першої статті 242 КАС України суд апеляційної інстанції не надав оцінки всім аргументам апеляційної скарги, а тому відповідач вважає постанову суду апеляційної інстанції невмотивованою. У світлі цього посилається на відповідну практику Європейського суду з прав людини (рішеннях у справах "Салов проти України", "Серявін та інші проти України", "Волошин проти України", "Проніна проти України", "Бендерський проти України"). Що стосується статті 9 КАС України, то скаржник вказує на порушення принципу змагальності, оскільки вважає, що позивач не надав доказів встановлення порушень, які становлять загрозу життю і здоров`ю людей, а суд апеляційної інстанції обмежився лише констатацією наявності порушень, які в сукупності становлять таку загрозу.
У відзиві на касаційну скаргу позивач вказує, що факт усунення порушень у сфері пожежної і техногенної безпеки ГУ ДСНС України у місті Києві має встановити та зафіксувати у відповідному акті. Однак станом на 8 листопада 2019 року на адресу позивача не надходило звернень ВАТ "Завод "Квант" про проведення позапланового заходу на підтвердження усунення всіх порушень, зазначених в акті від 17 серпня 2018 року №80, що стали підставою для звернення до суду з цим позовом. Водночас позивач критично оцінює посилання відповідача на локальні акти щодо усунення відповідних порушень, оскільки вважає такі акти неналежними доказами усунення встановлених порушень. Також позивач зазначає, що встановлені в акті порушення є такими, що ускладнюють швидку евакуацію людей, ліквідацію пожежі на початковій стадії та перешкоджають оперативному гасінню, внаслідок чого можуть постраждати люди, які перебуватимуть у приміщенні заводу.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що 17 липня 2018 року ГУ ДСНС України у місті Києві видало наказ №438 "Про проведення планових перевірок".
Так, позивач провів планову перевірку додержання (виконання) ВАТ "Завод" Квант" вимог нормативно-правових актів та нормативних документів у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.
Перевірка вказаного об`єкта проведена у період з 6 серпня 2018 року до 17 серпня 2018 року згідно посвідчення на проведення перевірки від 2 серпня 2018 року №2198, про що складено акт №80.
Згідно з актом встановлено такі порушення норм пожежної і техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей:
1.Приміщення не дообладнані системою автоматичної пожежної сигналізації (корпуси №10, 12, 9, 4, 1, 2); на порушення розділу V, п.1.2 Правил пожежної безпеки України.
2. Приміщення не обладнані (сертифікованою) системою автоматичної пожежної сигналізації (корпуси № 10,12,9,4,1,2,28); на порушення розділу V, пункту 1.2 Правил пожежної безпеки України.
3.Приміщення та територія не обладнані системою оповіщення про пожежу та гучномовним зв`язком (корпуси №10, 12, 9, 4, 1, 2, 28); на порушення розділу V, пункту1.2 Правил пожежної безпеки України.
4. Не надано акт перевірки відповідності існуючої системи протипожежного захисту відповідно додатку И ДБН В.2.5-56:2014; на порушення розділу V, п.1.2, 1.4 Правил пожежної безпеки України.
5. Не укладено договір на технічне обслуговування установки автоматичної пожежної сигналізації з спеціалізованою організацією, яка отримала ліцензію на право виконання цих робіт відповідно до додатка Ж., пунктів Ж.2.2., Ж.2.3., Ж.2.4. ДБН В. 2.5-56:2014; на порушення розділу V, пунктів 1.1, 1.4. Правил пожежної безпеки України.
6. Сигнал від контрольно-приймального приладу системи автоматичної пожежної сигналізації не виведений на пульт централізованого пожежного спостереження у відповідності до пункту 5.8. ДБН В.2.5-56:2014; на порушення розділу V, пункту 1.1 Правил пожежної безпеки України.
7.З`єднання, відгалуження та окінцьовання жил проводів і кабелів у приміщеннях будівлі не виконано за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів; на порушення розділу ІV, п ункту 1.6 Правил пожежної безпеки України.
8. Не надані акти проведення прокладання прихованих робіт електричних проводів (кабелів); на порушення розділу ІV пункту 1.12 Правил пожежної безпеки України.
9. Відгалужувальні та з`єднувальні коробки не закриті кришками з негорючих або важкогорючих металів (корпуси №10, 12, 9, 4, 1, 2, 28); на порушення розділу ІV пункту 1.18 Правил пожежної безпеки України.
10. Допускається експлуатація тимчасових дільниць електромереж (корпус №9, 10, 12); на порушення розділу ІV, пункту 1.8 Правил пожежної безпеки України.
11. Допускається експлуатація світильників зі знятими ковпаками (розсіювачами) (корпус №28, 10, 12, 9, 4, 2); на порушення розділу ІV, пункту 1.18 Правил пожежної безпеки України.
12. Допускається підвішування світильників безпосередньо на струмопровідні проводи (коридори та приміщення (корпус №9, 10, 12, 4); на порушення розділу ІV пункту 1.18 Правил пожежної безпеки України.
13. Приміщення не в повній мірі забезпечені згідно з вимогами ДБН В.1.1-7:2016 "Пожежна безпека об`єктів будівництва", ДБН В. 2.5-23:2010 "Проектування електрообладнання об`єктів цивільного призначення" світлові покажчики "Вихід" (корпуси №10, 12, 9, 9б, 4, 2); на порушення розділу ІІІ, пункту 2.32 Правил пожежної безпеки України.
14. Сходові клітки, коридори, проходи та інші шляхи евакуації не забезпечені евакуаційним освітленням відповідно до вимог ДБН В. 1.1-7-2016 "Пожежна безпека об`єктів будівництва", ДБН В .2.5-23-2010 "Проектування електрообладнання об`єктів цивільного призначення" та Правил улаштування електроустановок (далі-ПУЕ). Світильники евакуаційного освітлення повинні вмикатися з настанням сутінків у разі перебування в будинку людей (корпуси №10, 12, 9, 1); на порушення розділу ІІІ, пункту 2.3.1 Правил пожежної безпеки України.
15. Шляхи евакуації захаращені матеріальними цінностями (корпус 10, 12, 9); на порушення розділу ІІІ, пункту 2.37. Правил пожежної безпеки України.
16. Двері евакуаційних виходів не забезпечені замками, що легко відчиняються (корпус 10, 12, 9); на порушення розділу ІІІ, пункту 2.37. Правил пожежної безпеки України.
17. Коридори, довжина яких перевищує 24 м не обладнано системою димовидалення або світловими карманами (ширина світлового кармана повинна бути не менше половини його глибини, ширина прилеглого коридору при цьому не враховується), у відповідності до пунктів 8.3.1, 8.3.3., 8.3.5. ДБН В.2.2-9-2009 (корпуси №10,12); на порушення розділу ІІІ, пункту 2.23 Правил пожежної безпеки України.
18. Вікна сходові клітини (тип СК1, С1) не обладнано пристроями для їх відчинення з рівня сходових площадок, маршів відповідно до пункту 7.3.26. ДБН В .1.1-7:2016 (корпус 12); на порушення пункту 2.23., розділу ІІІ Правил пожежної безпеки України.
19. Допускається зняття пристроїв для самозачинення дверей сходових клітини (корпус №10, 12, 9); на порушення розділу ІІІ, пункту 2.3. правил пожежної безпеки України.
20.Двері електрощитових не виконані протипожежними з межею вогнестійкості не менше 30 хвилин відповідно до п.6.2 ДБН В.1.1-7:2016; на порушення розділу ІІІ, пункту 2.3. Правил пожежної безпеки України.
21. Дерев`яні конструкції покрівлі не оброблено вогнезахисною сумішшю (корпус №15); на порушення розділу ІІІ, пункту 2.5 Правил пожежної безпеки України.
22. Дерев`яні конструкції навісу складу не оброблено вогнезахисними засобами, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності (корпус№4); на порушення розділу VІ, пункту 9.1, п/п 12 Правил пожежної безпеки України.
23. Пожежні щити встановлені та території не укомплектований із розрахунку: вогнегасники-3шт., ящик з піском - 1шт., покривало з негорючого теплоізоляційного матеріалу або повсті розміром 2х2 м -1шт., гаки -3шт., лопати-2шт., ломи-2шт., сокири-2шт.; на порушення розділу V, п.3.11 Правил пожежної безпеки України.
24. Пожежні кран-комплекти не в повній мірі укомплектовані пожежним рукавом однакового з ним діаметра та стволом, а також важелем для полегшення відкривання вентиля (коридори корпусів №10, 12, 4); на порушення розділу V, пункту 2.2, п/п 3 Правил пожежної безпеки України.
25. Не проведено ревізію всіх пожежних кранів. Цілі пожежні рукава не перекантовані, не змотані в подвійну скатку. Непридатні до роботи рукава не замінені. Не опломбовані шафи пожежних кранів; на порушення розділу V, п.2.2 Правил пожежної безпеки України.
26. Пожежні плоскосладальні рукава не складені в "гармошку" або подвійну скатку, та не приєднані до крана та ствола і не рідше одного разу на шість місяців не перекантований наново (коридори корпусів №12,9,10); на порушення розділу V, пункту 2.2., п/п 4 Правил пожежної безпеки України.
27. Пожежні кран-комплекти, які розміщені у навісних шафках, не мають отворів для провітрювання. (коридори корпусів № 9,10,12,1); на порушення розділу V, пункту 2.2., п/п.7. Правил пожежної безпеки України.
28. Не надано акт випробування на тиск та витрату води мережі системи зовнішнього протипожежного водопроводу (контроль працездатності проводиться 1 раз на рік або після підключення нових споживачів до мережі); на порушення розділу V, пункту 2.1., п/п.5 Правил пожежної безпеки України.
29. Біля місць розташування пожежних гідрантів не встановлені покажчики (об`ємні зі світильником або плоскі із застосуванням світловідбивних покриттів) з нанесеними на них: для пожежного гідранта - літерним індексом ПГ, цифровим значенням відстані в метрах від покажчика до пожежного гідранта, внутрішнього діаметра трубопроводу в міліметрах, зазначенням виду водопровідної мережі (тупикова чи кільцева); на порушення розділу V, пункту 2.1., п/п 10. Правил пожежної безпеки України.
30. Електричні вимикачі складського приміщення не винесені на зовнішні стіни поза межі вказаних приміщень (корпус №4, 15, 28); на порушення розділу ІV, пункту 1.15 Правил пожежної безпеки України.
31. Для приміщень виробничого, складського призначення не визначено категорію щодо вибухопожежної та пожежної небезпеки а також клас зони (корпус №4, 9, 15, 10, 12, 23); на порушення розділу ІІІ, пункту 2.9 Правил пожежної безпеки України.
32.В складських приміщеннях допускається складування горючих матеріалів на відстані менше 1 м від електроустаткування та під електрощитами (корпус №10, 12, 28, 4, 15); на порушення розділу ІV, пункту 1.18 Правил пожежної безпеки України.
33. Відстань від світильників з лампами розжарювання до горючих матеріалів в складському приміщенні менше 0,5 м. (корпус №4, 15); на порушення розділу ІV, пункту 1.10 Правил пожежної безпеки України.
34. В складських приміщеннях з застосуванням безстелажного способу зберігання проти дверних отворів не залишені проходи, які дорівнюють ширині дверей або менші ніж 1м. ширина проходів між штабелями менше 1м. (корпус №4,28); на порушення розділу V, пункту 9.1., п/п 7 Правил пожежної безпеки України.
35. В складських приміщеннях ширина проходів та місця штабельного зберігання не позначені обмежувальними лініями, нанесеними на підлозі, які добре видно; на порушення розділу VІ, пункту 9.1 Правил пожежної безпеки України.
36. В складських приміщеннях не забезпечено проходи між стінами і стелажами завширшки не менше 1 м.; на порушення розділу VІ, пункту 9.1 Правил пожежної безпеки України.
37. Двері складських приміщень не виконані протипожежними з межею вогнестійкості не менше 30 хвилин у відповідності до п.6.2. ДБН В.1.1-7:2016; на порушення розділу ІІІ, пункту 2.3 Правил пожежної безпеки України.
38. Відсутнє освітлення зовнішніх пожежних драбин, протипожежного обладнання; на порушення розділу ІІІ, пункту 1.10 Правил пожежної безпеки України.
39. Стаціонарні зовнішні пожежні сходи будівлі не пофарбовані; на порушення розділу ІІІ, пункту 2.15 Правил пожежної безпеки України.
40. Територію підприємства не очищено від горючих матеріалів; на порушення розділу ІІІ, пункту 1.15 Правил пожежної безпеки України.
41. На в`їздах (виїздах) не встановлені схеми території, з вказанням розміщення будівель, гідрантів, під`їздів пожежних автомобілів до них; на порушення розділу ІІІ, п.1.15 Правил пожежної безпеки України.
42. Не проведено ідентифікацію об`єкту підвищеної небезпеки (форма ОПН-1) (приміщення котельні) у відповідності до пункту 18 Порядку ідентифікації та обліку об`єктів підвищеної небезпеки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2002 року №956 (із змінами, внесеними згідно з постановою Кабінету Міністрів України №990 від 21 вересня 2011 року) на порушення статті 69 частини другої літери "г" КЦЗУ.
Оскільки, на думку ГУ ДСНС України у місті Києві, виявлені порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей, воно звернулося до суду з цим позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини третьої статті 55 Кодексу цивільного захисту України забезпечення пожежної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.
Статтею 64 цього Кодексу передбачено, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення. До складу центрального органу виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, і його територіальних органів входять: 1) органи державного нагляду у сфері пожежного нагляду; 2) органи державного нагляду у сфері цивільного захисту і техногенної безпеки; 3) підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи.
Згідно зі статтею 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
Пунктом 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України визначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
Частиною першою статті 68 вказаного Кодексу передбачено, що посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.
Відповідно до частини другої цієї ж статті у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.