ПОСТАНОВА
Іменем України
24 лютого 2020 року
Київ
справа № 826/12909/17
адміністративне провадження № К/9901/46890/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/12909/17
за позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України, третя особа ОСОБА_2, про визнання наказів незаконними та поновлення на роботі, -
за касаційною скаргою Державної фіскальної служби України
на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 листопада 2017 року, ухвалену колегією у складі головуючого судді Кармазіна О.А., суддів Катющенка В.П., Скочок Т.О.
на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2018 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Василенка Я.М., суддів Кузьменка В.В., Шурка О.І.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У жовтні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної фіскальної служби України (далі - відповідач, ДФС України), третя особа ОСОБА_2 (далі - третя особа, ОСОБА_2 ) в якому, враховуючи заяву про уточнення позовних вимог, просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ в.о. Голови ДФС України Продан М.В. від 07 вересня 2017 року № 2093-о "По особовому складу" в частині звільнення з 15 вересня 2017 року полковника податкової міліції ОСОБА_1 (М079158) з посади начальника управління внутрішньої безпеки Головного управління ДФС у Донецькій області, зарахувавши у розпорядження Головного управління ДФС у Донецькій області;
1.2. визнати протиправним та скасувати наказ в.о. Голови ДФС України Продан М.В. від 07 вересня 2017 року № 2079-О "Про призначення ОСОБА_2 ", відповідно до якого наказано: "призначити 15 вересня 2017 року підполковника податкової міліції ОСОБА_2 (Т-620323) на посаду начальника управління внутрішньої безпеки територіальних органів ДФС у Донецькій області Головного управління ДФС Донецькій області, звільнивши з посади заступника начальника відділу оперативних заходів управління внутрішньої безпеки Головного управління ДФС у Донецькій області, встановивши посадовий оклад згідно із штатним розписом";
1.3. визнати протиправним та скасувати наказ від 15 вересня 2017 року в.о Голови ДФС України Продан М.В. № 2157-о "Про внесення змін", згідно до якого наказано: "внести зміни до наказу ДФС від 07 вересня 2017 року №2079-о, а саме: абзац другий наказуючої частини викласти у новій редакції: полковника податкової міліції ОСОБА_2 (Т-620323), який перебуває у розпорядженні Головного управління ДФС у Донецькій області на посаду начальника управління внутрішньої безпеки територіальних органів ДФС у Донецькій області Головного управління ДФС у Донецькій області";
1.4. визнати протиправним та скасувати наказ від 07 вересня 2017 року в.о Голови ДФС України Продан М.В. "Про призначення ОСОБА_2 (із змінами внесеними наказом від 15 вересня 2017 року №2157-о), згідно до якого наказано: "призначити 15 вересня 2017 року полковника податкової міліції ОСОБА_2 (Т-620323), який перебуває у розпорядженні Головного управління ДФС у Донецькій області Головного управління ДФС у Донецькій області";
1.5. поновити полковника податкової міліції ОСОБА_1 (М- 079158) на посаду начальника управління внутрішньої безпеки ДФС у Донецькій області.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що під час звільненя його з посади відповідачем порушено встановлену законодавством процедуру, а також порушені його права, свободи та інтереси. Під час прийняття оскаржуваних наказів позивач перебував у черговій відпустці за межами України, він не був попереджений про можливе звільнення, не був ознайомлений із наказом про звільнення з посади, йому не пропонувалась інша, тобто нова за штатним розписом посада. Позивач не писав рапортів щодо згоди на призначення на новостворену посаду, оскільки змінювалась лише її назва. У даному випадку відбулося лише перетворенням одного структурного підрозділу в інший із іншою назвою, але з майже однаковими завданнями і функціями, та зміна назви посади позивача, що не може бути підставою для звільнення його із займаної посади.
2.1. Також позивач вказав, на те що його звільнено, за підпунктом "в" пункту 40 Положення №114, який не може бути підставою для звільнення в силу того, що названий пункт стосується правовідносин призначення на посаду.
2.2. До того ж, позивач зазначив, що він є учасником бойових дій та на його утриманні знаходиться двоє неповнолітніх дітей, а тому мав переважне право на призначення його на перейменовану посаду начальника управління внутрішньої безпеки територіальних органів ДФС у Донецькій області. Водночас, прийняття оскаржуваних наказів, у тому числі і наказу про призначення ОСОБА_2 на вказану посаду, свідчить про не врахування відповідачем переважного права позивача на залишення на посаді.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 листопада 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 27 серпня 2018 року, адміністративний позов задоволено частково.
3.1. Визнано протиправним та скасовано наказ в.о. Голови ДФС України Продана М.В. від 07 вересня 2017 року № 2093-о "По особовому складу" в частині звільнення з 15 вересня 2017 року полковника податкової міліції ОСОБА_1 (М079158) з посади начальника управління внутрішньої безпеки Головного управління ДФС у Донецькій області та зарахування у розпорядження Головного управління ДФС у Донецькій області.
3.4. Поновлено полковника податкової міліції ОСОБА_1 (М- 079158) на посаді начальника управління внутрішньої безпеки ДФС у Донецькій області.
3.5. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. Частково задовольняючи адміністративний позов суди першої та апеляційної інстанцій вказали на те, що відповідачем не надано належних доказів, які б свідчили про фактичне проведення організаційно-штатних заходів, що зазначено як підставу для звільнення позивача з посади начальника управління внутрішньої безпеки Головного управління ДФС Донецької області. Натомість мали місце незначні відмінності у формулюванні посадових обов`язків управлінь та їх керівників, зазначені у відповідних положеннях, що свідчить про здійснення організаційно-штатних заходів та реорганізації, а є лише фактичною оптимізацією існуючої системи підрозділів ДФС України, оскільки жодних змін у структурі Головного управління ДФС України у Донецькій області не відбулося.
4.1. Також суди першої та апеляційної інстанцій вказали на те, що наказ відповідача від 07 вересня 2017 року № 2093-о в частині звільнення позивача з займаної посади винесено відповідачем під час перебування його у відпустці, що є порушенням приписів пункту 46 Положення №114, який містить заборону переміщення по службі осіб середнього, старшого і вищого начальницького складу, які перебувають у черговій відпустці.
4.2. Судами першої та апеляційної інстанцій вказано на те, що у даному випадку зарахування позивача у розпорядження Головного управління ДФС у Донецькій області здійснено у зв`язку із проведенням організаційно-штатних заходів, яке відбулося з одночасним звільненням позивача з посади. Оскільки питання звільнення при проведенні організаційно штатних заходів Положенням № 114 не врегульовано, тому в даній частині слід застосовувати норми трудового законодавства, а саме частину 1 статті 32, пункт 1 частини 1 статті 40 КЗпП України.
4.3. Суди попередніх інстанцій звернули увагу на те, що звільнення відповідно до пункту 1 частини 1 статті 40 КЗпП України можливе тільки у разі, якщо працівника за його згодою не можливо перевести на іншу роботу.
4.4. Також суди першої та апеляційної інстанції зазначили, що підпункт "в" пункту 40 Положення № 114 не може бути підставою для звільнення позивача з посади, оскільки нормами даного пункту врегульовані правовідносини з призначення на посаду, а не звільнення з неї.
4.5. На думку судів першої та апеляційної інстанцій твердження відповідача про небажання позивача проходити службу у підрозділах внутрішньої безпеки, з огляду на неприбуття його для проходження тестування на знання законодавства та психологічного дослідження із використанням поліграфу, а також про те, що зарахування позивача у розпорядження органу жодним чином не порушує його конституційні права, є безпідставними та не доводять правомірності звільнення позивача з посади та зарахування у розпорядження відповідного органу. Більш того, як вбачається з матеріалів справи, на засідання атестаційної комісії позивач запрошувався листом № 25549/7/99-99-22-07-17, який датовано 25 вересня 2017 року, тобто вже після звільнення з посади. Тому обставини неприбуття позивача на атестацію не мають жодного відношення до його звільнення із займаної посади.
4.6. Що ж стосується позовних вимог про визнання протиправними та скасування наказів від 07 вересня 2017 року №2079-О "Про призначення ОСОБА_2 " та від 15 вересня 2017 року №2157-о "Про внесення змін", то суди попередніх інстанцій вказали на те, що зазначені накази видані в.о. Голови ДФС України Продан М . В . у зв`язку із реалізацією наданих йому чинним законодавством України повноважень на призначення на вакантні посади осіб начальницького складу і не порушують прав позивача, а тому позовні вимоги в цій частині задоволенню не підлягають. Належним та достатнім способом відновлення порушених прав у даному випадку є постановлення судом рішення про скасування наказу про звільнення позивача та поновлення його на посаді, яку він обіймав до звільнення.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
5. У березні 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державної фіскальної служби України, в якій скаржник просить скасувати постанову Окружного адміністратвиного суду міста Києва від 20 листопада 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2018 року у справі № 826/12909/17, прийняте нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.
6. В обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує на те, що оскаржувані судові рішення прийняті з неправильним застосуванням норм матеріального права, що в силу положень пункту 3 частини 1 статті 349 КАС України є підставою для скасування судових рішень та ухвалення нового рішення судом касаційної інстанції. На думку скаржника, судами попередніх інстанцій до спірних правовідносин застосовано закон, який не підлягає застосуванню, та не застосовано закон, який підлягав застосуванню, що з огляду на положення частини 3 статті 351 КАС України вважається неправильним застосуванням норм матеріального права.
6.1. Скаржник не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про не суттєвість змін, які відбулися в структурі підрозділів внутрішньої безпеки та звелися до фактичного перейменування існування підрозділу та коригування його положення. Скаржник наголошує на тому що такі суттєві зміни в організаційній структурі управління відбулися, адже за новим штатним розписом обсяг функціональних обов`язків начальника управління збільшився за рахунок відсутності посади одно із заступників начальника управління, крім того до складу відділів введено лише посади рядового і начальницького складу, посади державної служби введено до організаційно-аналітичного сектору. Тобто з огляду на зазначене було повністю реорганізовано підрозділ, що призвело до перерозподілу роботи в управлінні, зміни структури та частково функцій, а не лише зміни назви.
6.2. Судами попередніх інстанцій під час винесення оскаржуваних рішень всупереч нормам спеціального законодавства, що регулюють правовідносини проходження, переміщення та звільнення осіб начальницького складу податкової міліції, застосовано норми загального трудового законодавства, тим поклавши на відповідача обов`язки передбачені Кодексом законів про працю України під час звільнення працівника, а не Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України УРСР від 29 липня 1991 року № 114. Судами не взято до уваги роз`яснення Міністерства юстиції України, викладеного у розділі четвертому листа від 26 грудня 2008 року № 758-0-0-08-19 щодо необхідності у разі розбіжності між загальним та спеціальним законодавством застосування спеціального законодавства. Тобто судами не враховано норми спеціального законодавства. Аналогічна правова позиція викладена і в листі Вищого адміністратвиного суду України від 26 травня 2010 року № 753/11/13-10.
6.3. На думку скаржника оскільки умови проходження співробітниками податкової міліції визначені спеціальним законодавством, а саме Законом України "Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України" та Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України УРСР від 29 липня 1991 року № 114, спірні правовідносини не можуть регулюватись Кодексом законів про працю України. Така правова позиція викладена Верховним Судом України у постанові від 05 березня 2012 року у справі 21-42а12. Даним рішення підтримано позицію Вищого адміністратвиного суду України викладену у постанові від 20 квітня 2011 року. Всупереч зазначеному суди попередніх інстанцій керувалися нормами статей 32, пунктом 1 частини 1 статті 40 КЗпП України, норми яких стосуються дій власника підприємства, установи (організації) або уповноваженого ним органу при змінах в організації виробництва і праці працівників, чисельності або штату працівників.
6.4. Крім того, суд апеляційної інстанції в описовій частині оскаржуваного судового рішення посилається на пункт 19 постанови Пленуму Верховного Суду України, проте зазначена у цій постанові позиція стосується звільнення працівників підприємства за пунктом 1 статті 40 КЗпП України, а не зарахування особи начальницького складу податкової міліції у розпорядження відповідного органу та її звільнення з посади, що суттєво відрізняється. Поклавши на відповідача обов`язок щодо дотримання законодавства про працю, пов`язаних з вивільненням працівників у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці, скороченням чисельності та штату працівників, судами не взято до уваги, що позивача не було звільнено з посади та служби у податковій міліції із закріплених у цих нормах підстав.
6.5. Під час розгляду даної справи суди не взяли до уваги, що у разі звільнення працівника на підставі пункту "в" пункту 40 Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України УРСР від 29 липня 1991 року № 114 трудові відносини не припиняються, особа звільняється тільки з займаної посади, припиняє виконувати посадові обов`язки. Однак цей працівник залишається на службі. Перебуваючи в розпорядженні відповідного органу, продовжує отримувати грошове забезпечення за останньою основною посадою. Крім того, необхідно враховувати, що відповідно до частини 4 статті 21 вказаного Положення особи рядового та начальницького складу зобов`язані проходити службу там, де це викликано інтересам служби і обумовлено наказами прямих начальників.
6.6. Враховуючи вищевикладене, скаржник вважає, що оскаржуваний наказ від 07 вересня 2017 року № 2093-о не порушує конституційних справ позивача та є таким, що викликаний рішенням начальника органу в інтересах служби. За таких обставин у відповідача відсутній обов`язок попередити позивача про наступне вивільнення не менше ніж за два місяці, оскільки він не звільнений з податкової міліції, а тільки звільнений з останньої займаної посади з метою вирішення питання щодо призначення (переміщення) на іншу посаду з урахуванням його рівня компетенції та професіоналізму. Вирішення питання про призначення на посади здійснюється на засіданнях відповідних атестаційних комісій.
6.7. Крім того, зазначена у постанові суду апеляційної інстанції інформація про відсутність сторін у справі під час розгляду справи не відповідає дійсності. Сторони у справі були присутні у залі судового засідання під час розгляду.
7. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді -доповідача Желтобрюх І.Л., суддів Білоуса О.В., Стрелець Т.Г. від 14 травня 2018 року відкрито касаційне провадження за даною касаційною скаргою.
8. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 червня 2019 року, який здійсненого на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 06 червня 2019 року № 640/0/78-19 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Желтобрюх І.Л. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
9. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 21 лютого 2020 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду у попередньому судовому засіданні відповідно до частини 1 статті 343 КАС України.
Позиція інших учасників справи
10. Від позивача та третьої особи відзивів на касаційну скаргу не надійшло, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Установлені судами фактичні обставини справи
11. Наказом ДФС України від 05 квітня 2016 року № 1232-о ОСОБА_1 прийнято на службу в податкову міліцію та зараховано в розпорядження ДФС України. З 11 квітня 2016 року ОСОБА_1 (М079158) призначено на посаду начальника управління внутрішньої безпеки Головного управління ДФС у Донецькій області.
12. На підставі наказу начальника ГУ ДФС у Донецькій області від 09 серпня 2017 року № 211-в ОСОБА_1 надано щорічну чергову відпустку за 2017 рік терміном 40 діб, з 21 серпня 2017 року по 30 вересня 2017 року.
13. Відповідно до наказу ДФС України від 07 вересня 2017 року № 2093-о "По особовому складу" у зв`язку із здійсненням організаційно-штатних заходів, відповідно до підпункту "в" пункту 40 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ звільнено полковника податкової міліції ОСОБА_1 (М079158) з посади начальника управління внутрішньої безпеки Головного управління ДФС у Донецькій області, зарахувавши його у розпорядження Головного управління ДФС у Донецькій області з 15 вересня 2017 року.
14. Також, наказом в.о. голови ДВС України від 07 вересня 2017 року № 2079-О "Про призначення ОСОБА_2 " з 15 вересня 2017 року призначено на посаду начальника управління внутрішньої безпеки територіальних органів ДФС у Донецькій області Головного управління ДФС Донецькій області ОСОБА_2 (Т-620323), встановивши посадовий оклад згідно із штатним розписом.
15. 15 вересня 2017 року в.о. Голови ДФС України прийнято наказ № 2157-о "Про внесення змін", згідно якого внесено зміни до наказу ДФС від 07 вересня 2017 року № 2079-о, а саме: абзац другий наказуючої частини викладено у новій редакції: полковника податкової міліції ОСОБА_2 (Т-620323), який перебуває у розпорядженні Головного управління ДФС у Донецькій області на посаду начальника управління внутрішньої безпеки територіальних органів ДФС у Донецькій області Головного управління ДФС у Донецькій області.
16. Не погоджуючись з наказами відповідача від 07 вересня 2017 року №№ 2093-о, 2079-о та від 15 вересня 2017 року № 2157-о позивач звернувся до суду за даним позовом.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права й акти їх застосування
17. Постановою Кабінетів Міністрів України від 21 травня 2014 року № 236 затверджено Положення про Державну фіскальну службу України (в редакції чинній станом на час виникнення спірних правовідносин, далі - Положення № 236)
18. Відповідно до пункту 1 Положення № 236 Державна фіскальна служба України (ДФС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів і який реалізує державну податкову політику, державну політику у сфері державної митної справи, державну політику з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування (далі - єдиний внесок), державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску.
19. ДФС у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства (пункт 2 Положення № 236).