ПОСТАНОВА
Іменем України
25 лютого 2020 року
Київ
справа №818/66/16
провадження №К/9901/36736/18, №К/9901/36740/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Саприкіної І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Афганський центр" до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області, Державної архітектурно-будівельної інспекції України про скасування приписів, постанови про накладення штрафу, наказу про скасування реєстрації декларації та зобов`язання вчинити дії, за касаційними скаргами Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бенедик А.П., Калиновського В.А., Філатова Ю.М., від 23 травня 2016 року та Сумської міської ради на постанову Сумського окружного адміністративного суду у складі колегії суддів: Осіпової О.О., Кунець О.М., Соп`яненка О.В. від 31 березня 2016 року, та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бенедик А.П., Калиновського В.А., Філатова Ю.М., від 23 травня 2016 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Афганський центр" (далі - ТОВ "Афганський центр", позивач) звернулось до суду із позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області (далі - Управління ДАБІ у Сумській області, відповідач-1), Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, відповдіач-2), в якому просить, із врахуванням заяви про збільшення позовних вимог, визнати протиправними та скасувати:
- припис Управління ДАБІ у Сумській області № 649 від 24 грудня 2015 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і привал;
- припис Управління ДАБІ у Сумській області № 649/1 від 24 грудня 2015 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт;
- постанову про накладення штрафу у сумі 124020 грн за правопорушення у сфері
містобудівної діяльності № 3/40-1018/94-16 від 5 січня 2016 року;
- наказ № 5-Н від 26 січня 2016 року "Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт";
- зобов`язати ДАБІ України зареєструвати декларацію про початок виконання будівельних робіт по об`єкту "Нове будівництво першого багатоквартирного житлового будинку на земельній ділянці за адресою: перехрестя вулиць Калініна та Першотравнева в м. Суми".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 31 березня 2016 року позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано припис № 649/1 від 24 грудня 2015 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт.
В задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
3. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд виходив з того, що оскільки станом на день проведення Управлінням ДАБІ у Сумській області планової перевірки дотримання ТОВ "Афганський центр" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті "Нове будівництво першого багатоквартирного житлового будинку на земельній ділянці за адресою: перехрестя вулиць Калініна та Першотравнева в м. Суми" положення пункту 2.1 договору оренди № б/н від 23 листопада 2005 року щодо умов надання земельної ділянки в оренду змінені не були, позивач не мав права посилатися на нього в декларації про початок виконання будівельних робіт як на такий, що стосується будівництва багатоквартирного житлового будинку.
Враховуючи, що за змістом пункту 2.1 договору земельна ділянка, розташована за адресою: перехрестя вулиць Калініна та Першотравнева в м. Суми, надавалася в оренду саме "під будівництво громадсько-торговельного комплексу", а не "під будівництво багатоквартирного житлового будинку", суд визнав, що позивачем внесені недостовірні дані в декларацію про початок виконання будівельних робіт від 28 серпня 2015 року № СМ 083152401333, що свідчить про порушення ним діючого законодавства у сфері містобудівельної діяльності.
Водночас, суд визнав необхідним визнати протиправним та скасувати припис № 649/1 від 24 грудня 2015 року, яким позивача зобов`язано зупинити виконання будівельних робіт до моменту розроблення будівельної експертизи, оскільки в даному випадку відсутні підстави для її обов`язкового проведення, визначені ч. 4 ст. 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Оскільки об`єкт будівництва належить до ІІІ категорії складності, то він не підлягає обов`язковій експертизі відповідно до положень ч. 3 ст. 31 цього Закону.
4. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2016 року скасовано постанову Сумського окружного адміністративного суду від 31 березня 2016 року в частині відмови в задоволенні позовних вимог. Прийнято в цій частині нову постанову, якою позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано припис Управління ДАБІ у Сумській області № 649 від 24 грудня 2015 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Визнано протиправною та скасовано постанову Управління ДАБІ у Сумській області № 3/40-1018/94-16 від 5 січня 2016 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Визнано протиправним та скасовано наказ Управління ДАБІ у Сумській області № 5-Н від 26 січня 2016 року "Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт".
Зобов`язано Управління ДАБІ у Сумській області зареєструвати декларацію про початок виконання будівельних робіт по об`єкту "Нове будівництво першого багатоквартирного житлового будинку на земельній ділянці за адресою: перехрестя вулиць Калініна та Першотравнева в м. Суми".
В іншій частині постанову Сумського окружного адміністративного суду від 31 березня 2016 року залишено без змін.
5. Скасовуючи частково постанову суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції зазначив, що позивачем отримано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, видані Департаментом містобудування та земельних відносин Сумської міської ради за № 135/06.01-15 від 25 серпня 2015 року, тобто, виконавчим органом Сумської міської ради прийнято рішення про відповідність будівництва об`єкта вимогам містобудівної документації.
Суд зазначив, що проводячи реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт 28 серпня 2015 року за № СМ 083152401333, відповідачем було перевірено повноту вказаних у ній даних, а під час судового розгляду справи відповідачем не було надано доказів на підтвердження існування обставин, які є підставами для скасування реєстрації декларації про початок будівельних робіт згідно норм законодавства.
Також суд зазначив, що позивачем не було зазначено в зареєстрованій декларації недостовірних відомостей, оскільки на дату її реєстрації як договір оренди земельної ділянки, так і містобудівні умови та обмеження були чинними. Жодних змін до декларації внесено не було. Доказів відхилення позивачем при будівництві від умов, вказаних у декларації, відповідачем надано не було.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що якщо земельна ділянка була надана для розміщення об`єкта чи для використання в межах будь-якої категорії відповідно до ст. 19 Земельного кодексу України, але там буде розташований інший об`єкт чи вона використовується по іншому, але в межах тієї категорії, що була першочергово надана, то використання земельної ділянки не за цільовим призначенням в цьому випадку відсутнє. Крім того, колегія суддів дійшла висновку, що Управління ДАБІ у Сумській області на момент винесення постанови № 3/40-1018/94-16 від 5 січня 2016 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності в силу закону не мала повноважень на розгляд справи про порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, оскільки такими повноваженнями був наділений лише центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, а саме: Державна архітектурно-будівельна інспекція України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Управління ДАБІ у Сумській області та Сумська міська рада звернулись із касаційними скаргами.
Управління ДАБІ у Сумській області в поданій касаційній скарзі просить скасувати судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
Сумська міська рада в поданій касаційній скарзі просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 24 грудня 2015 року Управлінням ДАБІ у Сумській області проведено планову перевірку дотримання ТОВ "Афганський центр" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті "Нове будівництво першого багатоквартирного житлового будинку на земельній ділянці за адресою: перехрестя вулиць Калініна та Першотравнева в м. Суми", за результатами якої складено акт № 649 від 24 грудня 2015 року.
8. Під час проведеної перевірки виявлено, що позивачем, як замовником, було наведено недостовірні дані в декларації про початок виконання будівельних робіт від 28 серпня 2015 року № СМ 083152401333, а саме в графі "Земельна ділянка використовується на підставі" зазначено: "договір оренди земельної ділянки № б/н від 23.11.2005. Цільове призначення якого - під будівництво громадсько-торгівельного комплексу". Відповідно до проектних рішень на даній земельній ділянці відбувається будівництво багатоквартирного житлового будинку. На думку перевіряючих, вказаними діями позивач порушив вимоги ч. 3 ст. 375, ч. 1 ст. 376 Цивільного кодексу України, п. 11 постанови Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 "Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт", оскільки цільове використання земельної ділянки не відповідає факту будівництва житлового будинку, об`єкт будівництва вважається самочинним.
9. На підставі вказаного акту, Управлінням ДАБІ у Сумській області винесено припис № 649 від 24 грудня 2015 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким з метою усунення виявлених порушень, зобов`язано ТОВ "Афганський центр" привести у відповідність до земельної ділянки проектні рішення відповідно до вимог чинного законодавства.
Також, 24 грудня 2015 року Управлінням ДАБІ у Сумській області винесено припис № 649/1, яким вимагалося зупинити виконання будівельних робіт до моменту розроблення будівельної експертизи.
Крім того, Управлінням ДАБІ у Сумській області винесено постанову № 3/40-1018/94-16 від 5 січня 2016 року про накладення на ТОВ "Афганський центр" штрафу у сумі 124020 грн за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
10. Листом від 29 січня 2016 року № 40-1018/282-16 Управління ДАБІ у Сумській області повідомило, що згідно наказу № 5-Н від 26 січня 2016 року, на підставі п. 24 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466, скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 28 серпня 2015 року № СМ 083152401333.
11. Під час розгляду справи судом встановлено, що 23 листопада 2005 року між Сумською міською радою та ТОВ "Афганський центр" було укладено договір оренди земельної ділянки, площею 2,4111 га, яка знаходиться за адресою: м . Суми, перехрестя вулиць Калініна та Першотравнева, строком до 24 грудня 2028 року (а.с. 36-43).
Розділом 2 визначено умови договору, зокрема, в п. 2.1 вказано, що земельна ділянка надається в оренду під будівництво громадсько-торговельного комплексу "Афганський центр", згідно з Українським класифікатором цільового використання для 1,1779 га - землі комерційного використання; 1,2332 га - землі автомобільного транспорту.
Розділом 4 цього договору передбачено обов`язок орендаря використовувати земельну ділянку відповідно до мети, зазначеної у п. 2.1 договору, дотримуючись при цьому вимог чинного законодавства, державних і місцевих стандартів, норм і правил щодо раціонального використання та охорони землі, вимог екологічної безпеки при використанні землі (а.с. 39).
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
12. Касаційна скарга Управління ДАБІ у Сумській області обґрунтована тим, що з метою реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт орган державного архітектурно-будівельного контролю перевіряє тільки повноту даних, зазначених у ній, та правильність її заповнення, тоді як за достовірність наведених у ній даних несе відповідальність замовник.
Управління ДАБІ у Сумській області зазначає, що за змістом п. 2.1 договору земельна ділянка, розташована за адресою: перехрестя вулиць Калініна та Першотравнева в м. Суми, надавалася в оренду саме "під будівництво громадсько-торговельного комплексу", а не "під будівництво багатоквартирного житлового будинку", у зв`язку з чим позивачем внесені недостовірні дані в декларацію про початок виконання будівельних робіт від 28 серпня 2015 року № СМ 083152401333, що свідчить про порушення ним діючого законодавства у сфері містобудівельної діяльності. Вказує, що використання позивачем земельної ділянки не за цільовим призначенням підтверджується листом позивача від 29 січня 2016 року № 2 щодо звернення до Сумської міської ради стосовно розгляду питання внесення змін до договору оренди земельної ділянки, а саме п. 2.1.
13. На обґрунтування касаційної скарги, поданої Сумською міською радою, міська рада вказує, що на теперішній час позивач подав до господарського суду заяву про внесення змін до договору оренди земельної ділянки в частині зміни цільового призначення, змінивши його "під багатоквартирну житлову забудову". Вказує, що зобов`язавши ДАБІ України зареєструвати декларацію про початок виконання будівельних робіт по об`єкту "Нове будівництво першого багатоквартирного житлового будинку" суд самостійно змінив для позивача цільове призначення земельної ділянки, що є втручанням у виключні повноваження органу місцевого самоврядування. Вказує, що судом апеляційної інстанції порушено вимоги ст. ст. 20, 21 Земельного кодексу України, Порядку зміни цільового призначення земель, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2008 року № 502, ст. 1 Закону України "Про землеустрій".
13. Відповідач-2 подав до суду заперечення на касаційну скаргу Сумської міської ради, в якому вказав на те, що з метою реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт орган державного архітектурно-будівельного контролю перевіряє тільки повноту даних, зазначених у ній, та правильність її заповнення, тоді як за достовірність наведених у ній даних несе відповідальність замовник. Зазначає, що право визначати, яким чином користуватись земельною ділянкою, та які саме об`єкти мають право бути на ній збудовані, належить її власнику - Сумській міській раді, а не ТОВ "Афганський центр", як орендарю. Просив касаційну скаргу Сумської міської ради задовольнити частково, скасувати судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі судове рішення суду першої інстанції.
14. Решта сторін по справі не скористалися своїм правом подати до суду відзиви на касаційні скарги.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Правові та організаційні засади здійснення архітектурної діяльності визначені Законом України "Про архітектурну діяльність", який спрямований на формування сприятливого життєвого середовища, досягнення естетичної виразності, економічної доцільності і надійності будинків, споруд та їх комплексів.
Відповідно до ст. 1 Закону України "Про архітектурну діяльність" об`єкти архітектурної діяльності (об`єкти архітектури) - будинки і споруди житлово-цивільного, комунального, промислового та іншого призначення, їх комплекси, об`єкти благоустрою, садово-паркової та ландшафтної архітектури, монументального і монументально-декоративного мистецтва, території (частини територій) адміністративно-територіальних одиниць і населених пунктів.
За змістом ч. 1 ст. 9 цього Закону будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", який визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності та спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
16. Згідно з ч. ч. 1, 2, 3, 8 ст. 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що належать до I - III категорій складності, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.
Реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводить орган державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом п`яти робочих днів з дня надходження декларації.
Форма декларації про початок виконання будівельних робіт, порядок її подання та реєстрації, форма повідомлення про зміну даних у зареєстрованій декларації визначаються Кабінетом Міністрів України.
Замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації.