ПОСТАНОВА
Іменем України
21 лютого 2020 року
Київ
справа №440/1871/19
адміністративне провадження №К/9901/33443/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шишова О.О.,
суддів - Дашутіна І. В., Яковенка М.М.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу №440/1871/19
за позовом ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 23 липня 2019 року (прийняте у складі головуючого судді - Удовіченка С.О.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого Калиновського В.А., суддів: Кононенко З.О., Сіренко О.І.),
УСТАНОВИВ:
I. Суть спору.
1. У травні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Полтавської області (далі - відповідач) в якому просив:
1.1. - визнати протиправним та скасувати рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Полтавської області про відмову в порушенні дисциплінарної справи від 26 квітня 2019 року,
1.2. - зобов`язати Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури Полтавської області повторно розглянути скаргу ОСОБА_1 від 25 лютого 2019 року про притягнення до дисциплінарної відповідальності адвоката ОСОБА_2 .
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Полтавської області протиправно прийнято рішення про відмову в порушенні дисциплінарної справи відносно адвоката ОСОБА_2, оскільки перевірка відомостей за скаргою ОСОБА_1 проведена неналежним чином, матеріали перевірки є неповними, так як голова дисциплінарної палати Полтавської області не отримав відповідь із Головного управління ДФС у Дніпропетровській області та менш ніж у місячний строк закінчив перевірку відомостей за скаргою. Наполягав на тому, що дисциплінарна палата Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Полтавської області не порушуючи провадження по справі фактично дала оцінку та розглянула факти, викладені у скарзі, не дослідивши докази додані до скарги, в порушення пункту 28 Положення про порядок прийняття та розгляду скарг щодо неналежної поведінки адвоката, яка може мати наслідком його дисциплінарну відповідальність, не дочекавшись відповіді на свої запити та менш ніж у місячний термін відмовила ОСОБА_1 у порушенні дисциплінарної справи за скаргою від 25 лютого 2019 року. Згідно пункту 6.17 Положення про Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури Полтавської області, пункту 8.12 Регламенту Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Полтавської області, рішення кваліфікаційної та дисциплінарної палати прийняті відповідно до абзацу другого частини 50 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" є рішеннями кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури як документи окремо визначеної форми, які видаються від імені Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Полтавської області. У такому рішенні зокрема, має зазначатися, що кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури регіону у складі членів певної палати розглянула питання і прийняла відповідне рішення, яке підписується головою КДКА, головою та секретарем. У порушення визначеної норми рішення Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Полтавської області від 26 квітня 2019 року про відмову у порушенні дисциплінарної справи не підписане головою КДКА Полтавської області - Воротінцевою Т. П .
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення.
3. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 23 липня 2019 року залишено без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2019 року у задоволені позову відмовлено
4. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законом України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність".
IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції.
5. Позивач, не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій звернувся з касаційною скаргою, у якій посилається на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права.
6. На обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог ОСОБА_1 зазначає, що відповідачем протиправно прийнято рішення про відмову в порушенні дисциплінарної справи відносно адвоката ОСОБА_2, оскільки перевірка відомостей за скаргою ОСОБА_1 проведена неналежним чином, матеріали перевірки є неповними, так як голова дисциплінарної палати Полтавської області не отримав відповідь із Головного управління ДФС у Дніпропетровській області та менш ніж у місячний строк закінчив перевірку відомостей за скаргою.
6.1. Також, позивач указує на те, що Дисциплінарна палата Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Полтавської області, не порушуючи провадження по справі, фактично дала оцінку та розглянули факти, викладені у скарзі, не дослідивши докази, додані до скарги, не дочекалась відповіді на свої запити, чим порушила Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність", Положення про порядок прийняття та розгляду скарг щодо неналежної поведінки адвоката, яка може мати наслідком його дисциплінарну відповідальність, Регламент Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Полтавської області та Правила адвокатської етики.
6.2. Крім того, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Полтавської області взагалі не провела перевірку моєї скарги в частині незаконного отримання свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю ОСОБА_2 ( сторінка 9 матеріалів дисциплінарної справи), яке підписане не повноважною особою та не надала належну оцінку свідоцтву про право на заняття адвокатською діяльністю ОСОБА_2, протоколу №10 від 26.09.2006 року Дніпропетровської обласної кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, заяві про припинення права на заняття адвокатською діяльністю, оскільки ОСОБА_2 мав несумісність на момент отримання свідоцтва та його незаконного обрання до органів адвокатського самоврядування (у нього не було необхідного 5-річного стажу адвокатської діяльності).
6.3. Позивач зазначає, що стосовно мирного урегулювання конфлікту, оскільки ОСОБА_1 та адвокатом ОСОБА_2 не існує конфлікту, а зміст скарги стосовно нього стосується законності отримання свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю та обрання до органів адвокатського самоврядування, то у даному випадку неможливо урегулювання конфлікту мирним шляхом.
7. У відзиві на касаційну скаргу відповідач вказує, що твердження ОСОБА_1 в касаційній скарзі не відповідають дійсності, оскільки суд першої та апеляційної інстанції не лише врахували ті нормативні акти, які скаржник зазначив у скарзі, а й навів їх диспозиції у самій постанові. Проаналізувавши ці норми матеріального права та врахувавши встановлені у справі обставини, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що прийняте рішення про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень голови сільської ради прийняті з дотриманням процедури та в межах повноважень відповідача.
ІV. Установлені судами фактичні обставини справи
8. 02 жовтня 2006 року, на підставі рішення Дніпропетровської обласної кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури від 26 вересня 2006 року, ОСОБА_2 видано свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю №1616 (т.1 а.с. 54).
9. 27 лютого 2019 року ОСОБА_1, як адвокат, звернувся до Голови Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Вилкова С.В. та Голови Національної асоціації адвокатів, Ради адвокатів України Ізовітової Л.П. зі скаргою (вх. №11596) на незаконне отримання ОСОБА_2 свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю та незаконне обрання до органів адвокатського самоврядування (т. 1 а.с. 47-52).
10. У вищевказаній скарзі ОСОБА_1, зокрема просив порушити дисциплінарне провадження стосовно ОСОБА_2 та прийняти рішення про припинення права на заняття адвокатською діяльністю ОСОБА_2, оскільки він надав недостовірні відомості для отримання свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю №1616 від 26 вересня 2006 року та не склав Присягу адвоката, порушив вимоги Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність".
11. Листом №358 від 22 березня 2019 року Вищою Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатів скаргу адвоката ОСОБА_1 із доданими матеріалами направлено Голові Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Полтавської області Воротінцевій Т.П. (т. 1 а.с. 45-46).
12. Згідно штампу вхідної кореспонденції вищевказані матеріали надійшли до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Полтавської області 29 березня 2019 року (вх. №44/3-19).
13. Як убачається з матеріалів справи головою дисциплінарної палати Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Полтавської області І.В.Гонжак направлено:
- адвокату ОСОБА_2 лист №107/4-19 від 03 квітня 2019 року з вимогою до 15 квітня 2019 року надати письмові пояснення з приводу фактів викладених у скарзі, копію трудової книжки, індивідуальні відомості з Пенсійного фонду України про застраховану особу (форма ок-5), та відомості з Державного реєстру фізичних осіб-платників податків про суми виплачених доходів та утриманих податків з 2006-2019 роки, згідно рекомендованих повідомлень про вручення поштових відправлень адвокат ОСОБА_2 отримав запит 10 квітня 2019 року (т. 1 а.с. 58, 63);
- Головному управлінню Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області лист №109/4-19 від 03 квітня 2019 року з вимогою до 15 квітня 2019 року надати індивідуальні відомості про застраховану особу (форма ОК-5) ОСОБА_2 в період з 2006 по 2019 рік, згідно рекомендованих повідомлень про вручення поштових відправлень ГУ ПФУ в Дніпропетровській області 08 квітня 2019 року (т. 1 а.с. 59, 63);
- начальнику Головного управління ДФС у Дніпропетровській області лист №110/4-18 від 03 квітня 2019 року з вимогою до 15 квітня 2019 року надати відомості з Державного реєстру фізичних осіб-підприємців податків про суми виплачених доходів та утриманих податків ОСОБА_2 в період з 2006 по 2019 рік, згідно рекомендованих повідомлень про вручення поштових відправлень ГУ ДФС у Дніпропетровській області 04 квітня 2019 року (т. 1 а.с. 60, 63);
- Голові КДКА Дніпропетровської області лист №108/4-19 від 03 квітня 2019 року з вимогою до 15 квітня 2019 року направити до КДКА Полтавської області копію особової справи адвоката ОСОБА_2, згідно відмітки поштового відділення на конверті, поштове відправлення "повернуто без вручення", проспект Пушкіна, 35, м.Дніпро, 49000 (т. 1 а.с. 61).
14. Листом від 15 квітня 2019 року ОСОБА_2, на лист №107/4-19 від 03 квітня 2019 року, повідомив Голову дисциплінарної палати КДКА Полтавської області Гонжак І . В., що адвокатом ОСОБА_1 подано скаргу із порушенням вимог законодавства, а саме: до скарги не додано квитанцію про оплату за організаційно-технічне забезпечення її розгляду; адвокат ОСОБА_1 не звертався до Ради адвокатів Дніпропетровської області чи до будь-якої іншої ради адвокатів з метою мирного врегулювання конфлікту. 12 квітня 2019 року на засіданні Ради адвокатів України розглядалася аналогічна скарга адвоката ОСОБА_1, з тими ж наданими до неї додатками та за результатами розгляду РАУ не виявлено будь-яких порушень з боку адвоката ОСОБА_2, а в задоволенні скарги - відмовлено (т. 1 а.с. 97-98).
15. Листом від 16 квітня 2019 року (вих. №114/4-19) Голова КДКА Полтавської області Т.П. Воротінцева звернулася до Ради адвокатів Дніпропетровської області із листом в якому просила повідомити чи застосовувалися заходи мирного врегулювання конфлікту у відповідності до частини третьої статті 52 Правил адвокатської етики та чи притягався адвокат ОСОБА_2 до дисциплінарної відповідальності в період часу з лютого 2018 року (т. 1 а.с. 64).
16. 25 квітня 2019 року на запит за вих. №114/4-19 від 16 квітня 2019 року Рада адвокатів Дніпропетровської області, листом за вх. №56/3-19 повідомила, що адвокат ОСОБА_1 не звертався до Ради адвокатів Дніпропетровської області за проміжок часу з лютого 2018 року по теперішній час із будь-якою скаргою на неправомірні дії адвоката ОСОБА_2, тому будь-які заходи із мирного врегулювання конфлікту у відповідності до частини третьої статті 52 Правил адвокатської етики не застосовувалися. Інформація про притягнення до дисциплінарної відповідальності адвоката ОСОБА_2 в період часу з лютого 2018 року у Ради адвокатів Дніпропетровської області відсутня (т. 1 а.с. 66).
17. 23 квітня 2019 року до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Полтавської області від адвоката ОСОБА_1 надійшли додаткові матеріали до скарги від 25 лютого 2019 року (т. 1 а.с. 99-141).
18. У подальшому членом дисциплінарної палати Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Полтавської області Клименко О.Ю. складено Довідку за результатами перевірки скарги адвоката ОСОБА_1 про притягнення до дисциплінарної відповідальності адвоката ОСОБА_2 у зв`язку з порушенням вимог Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" та Правил адвокатської етики (т. 1 а.с. 142-145).
19. 26 квітня 2019 року Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Полтавської області, розглянувши матеріали перевірки за скаргою ОСОБА_1 про притягнення до дисциплінарної відповідальності адвоката ОСОБА_2 у зв`язку з порушенням вимог Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" та Правил адвокатської етики, прийняла рішення у задоволенні скарги та порушенні дисциплінарної справи - відмовити (т. 1 а.с. 146-152).
20. Не погоджуючись із вищевказаним рішенням з тих підстав, що перевірка відомостей за скаргою проведена неналежним чином, матеріали перевірки є неповними та перевірка проведена менш ніж у місячний строк, ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування (в редакції, яка діяла на час вирішення справи в суді першої та апеляційної інстанції)
21. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Законом України від 05 липня 2012 року №5076-VI "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" (надалі Закон №5076-VI) визначено правові засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні.
23. Відповідно до статті 1 Закону №5076-VI адвокат - фізична особа, яка здійснює адвокатську діяльність на підставах та в порядку, що передбачені цим Законом; адвокатська діяльність - незалежна професійна діяльність адвоката щодо здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги клієнту.
24. Відповідно до статті 2 Закону №5076-VI, адвокатура України є недержавним самоврядним інститутом, що забезпечує здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги на професійній основі, а також самостійно вирішує питання організації і діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом.
25. Адвокатуру України складають всі адвокати України, які мають право здійснювати адвокатську діяльність.
26. З метою забезпечення належного здійснення адвокатської діяльності, дотримання гарантій адвокатської діяльності, захисту професійних прав адвокатів, забезпечення високого професійного рівня адвокатів та вирішення питань дисциплінарної відповідальності адвокатів в Україні діє адвокатське самоврядування.
27. Згідно з частиною першою статті 21 Закону № 5076-VI, під час здійснення адвокатської діяльності адвокат зобов`язаний: дотримуватися присяги адвоката України та правил адвокатської етики; на вимогу клієнта надати звіт про виконання договору про надання правової допомоги; невідкладно повідомляти клієнта про виникнення конфлікту інтересів; підвищувати свій професійний рівень; виконувати рішення органів адвокатського самоврядування; виконувати інші обов`язки, передбачені законодавством та договором про надання правової допомоги.
28. Статтею 33 Закону № 5076-VI передбачено, що адвоката може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з підстав, передбачених цим Законом.
29. Дисциплінарне провадження - процедура розгляду письмової скарги, яка містить відомості про наявність у діях адвоката ознак дисциплінарного проступку.
30. Дисциплінарне провадження стосовно адвоката здійснюється кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури за адресою робочого місця адвоката, зазначеною в Єдиному реєстрі адвокатів України.
31. За правилами статті 34 Закону №5076-VI, підставою для притягнення адвоката до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку.
32. Дисциплінарним проступком адвоката є: 1) порушення вимог несумісності; 2) порушення присяги адвоката України; 3) порушення правил адвокатської етики; 4) розголошення адвокатської таємниці або вчинення дій, що призвели до її розголошення; 5) невиконання або неналежне виконання своїх професійних обов`язків; 6) невиконання рішень органів адвокатського самоврядування; 7) порушення інших обов`язків адвоката, передбачених законом.
33. Відповідно до частини першої статті 36 Закону № 5076-VI, право на звернення до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури із заявою (скаргою) щодо поведінки адвоката, яка може бути підставою для дисциплінарної відповідальності, має кожен, кому відомі факти такої поведінки.
34. Статтею 66 Правил адвокатської етики, затвердженими звітно-виборним З`їздом адвокатів України 09 червня 2017 року визначено, що за порушення Правил адвокатської етики до адвоката можуть бути застосовані заходи дисциплінарної відповідальності в порядку, передбаченому чинним законодавством про адвокатуру та адвокатську діяльність, а також рішеннями З`їзду, актами Ради адвокатів України, Національної асоціації адвокатів України.
35. Статтею 37 Закону № 5076-VI встановлено, що дисциплінарне провадження складається з таких стадій: 1) проведення перевірки відомостей про дисциплінарний проступок адвоката; 2) порушення дисциплінарної справи; 3) розгляд дисциплінарної справи; 4) прийняття рішення у дисциплінарній справі.
36. Відповідно до абзацу 5 частини другої статті 38 Закону № 5076-VI за результатами перевірки відомостей членом дисциплінарної палати кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури складається довідка, яка має містити викладення обставин, виявлених під час перевірки, висновки та пропозиції щодо наявності підстав для порушення дисциплінарної справи.
37. Приписами статті 42 Закону № 5076-VI визначено, що адвокат чи особа, яка ініціювала питання про дисциплінарну відповідальність адвоката, має право оскаржити рішення у дисциплінарній справі протягом тридцяти днів з дня його прийняття до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури або до суду. Оскарження рішення не зупиняє його дії.
38. За вимогами частини сьомої статті 50 Закону № 5076-VI рішення палати приймається шляхом голосування більшістю голосів від загальної кількості її членів, крім випадків, передбачених цим Законом.
39. Відповідно до Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність", Закону України "Про звернення громадян", Правил адвокатської етики, затверджених установчим З`їздом адвокатів України 17 листопада 2012 року, Регламенту кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону, затвердженого рішенням Ради адвокатів України від 17 грудня 2013 року №238 (нова редакція) та інших актів законодавства України і Національної асоціації адвокатів України, з метою офіційного тлумачення відповідності поведінки адвокатів вимогам законодавства України про адвокатуру та адвокатську діяльність та етичним стандартам, а також регламентації дисциплінарного провадження стосовно адвоката розроблено Положення про порядок прийняття та розгляду скарг щодо неналежної поведінки адвоката, яка може мати наслідком його дисциплінарну відповідальність, затверджене рішенням Ради адвокатів України від 30 серпня 2014 року №120 (із доповненнями, внесеними рішенням Ради адвокатів України від 14 лютого 2019 року №6).
40. Відповідно до пункту 10 Положення №120 до заяв (скарг) щодо поведінки адвоката слід відносити скарги громадян, окремі ухвали судів, постанови суддів, постанови, подання слідчих органів, ради адвокатів регіону або її членів, голови кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури або її членів, заяви адвокатів, адвокатських об`єднань, адвокатських бюро, об`єднань адвокатів, підприємств, установ, організацій, громадян та інших осіб на дії адвокатів.
41. Дисциплінарну справу стосовно адвоката не може бути порушено за заявою (скаргою), що не містить відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку адвоката, а також за анонімною заявою (скаргою). Адвокат може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності протягом року з дня вчинення дисциплінарного проступку (пункт 12-13 Положення №120).
42. Відповідно до пункту 22 - 23 Положення №120 у разі звернення із заявами (скаргами) щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності адвокатів, яких обрано до органів адвокатського самоврядування, або якщо скаржниками виступають адвокати, яких обрано до органів адвокатського самоврядування, заява (скарга), яка відповідає зазначеним вимогам та може мати наслідком дисциплінарну відповідальність адвоката, не пізніше трьох з дня її надходження передається до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури. Вища Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури в особі її Голови, з метою забезпечення неупередженості та об`єктивності при розгляді заяв (скарг), з урахуванням наближеності територіального розміщення кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, не пізніше трьох днів з дня надходження заяви (скарги) приймає рішення про перерозподіл та направлення таких заяв (скарг) для розгляду до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури іншого регіону, ніж регіон, в якому зазначений адвокат входить до складу органів адвокатського самоврядування. Отримавши від Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури таку заяву (скаргу), Голова кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону перевіряє її на відповідність вимогам законодавства і цього Положення та приймає рішення про її подальший розгляд, відповідно до вимог цього Положення.
43. Згідно із пунктом 24 Положення №120 Голова дисциплінарної палати кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури не пізніше трьох днів з дня надходження заяви (скарги) на дії адвоката, доручає одному із членів дисциплінарної палати провести перевірку відомостей, викладених у заяві (скарзі).