ПОСТАНОВА
Іменем України
20 лютого 2020 року
Київ
справа №813/52/13-а
адміністративне провадження №К/9901/45023/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Департаменту містобудування Львівської міської ради до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Кіносвіт", Товариство з обмеженою відповідальністю "Асбуд-Інвест", ОСОБА_2, ОСОБА_1, про визнання недійсним дозволу на виконання будівельних робіт та зобов`язання вчинити дії за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Кіносвіт" на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Костіва М.В., Бруновської Н.В., Шавеля Р.М. від 31 травня 2017 року,
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2013 року Департамент містобудування Львівської міської ради (далі - Департамент містобудування, позивач) звернувся до суду із адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: товариство з обмеженою відповідальністю "Кіносвіт" (далі - ТОВ "Кіносвіт"), товариство з обмеженою відповідальністю "Асбуд-Інвест" (далі - ТОВ "Асбуд-Інвест"), ОСОБА_2, ОСОБА_1 (далі - треті особи), в якому просив:
- визнати неправомірними дії ДАБІ України щодо реєстрації 03 листопада 2011 року дозволу на виконання будівельних робіт № ЛВ 11411069984;
- скасувати реєстрацію дозволу на виконання будівельних робіт № ЛВ 11411069984 від 03 листопада 2011 року;
- зобов`язати ДАБІ України вжити заходів щодо припинення будівельних робіт з реконструкції ТОВ "Кіносвіт" нежитлових приміщень 1-го поверху будинків на пр-т Т. Шевченка, 3 і пл. Галицькій, 15 під торговельно-розважальний центр.
В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що оскільки ТОВ "Кіносвіт" не зверталося до Департаменту містобудування Львівської міської ради за погодженням робочого проекту на будівництво, проектна документація позивачем не погоджувалася, архітектурно-планувальне завдання, надане ТОВ "Кіносвіт", втратило чинність, містобудівних умов та обмежень ТОВ "Кіносвіт" не отримувало, відтак, у відповідача були відсутні правові підстави для видачі ТОВ "Кіносвіт" дозволу на виконання будівельних робіт. Крім того, зазначає, що на час звернення до суду договір оренди земельної ділянки припинений у зв`язку з закінченням строку дії.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 15 березня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2013 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10 лютого 2016 року касаційні скарги Департаменту містобудування Львівської міської ради та ОСОБА_2 задоволено частково, постанову Львівського окружного адміністративного суду від 15 березня 2013 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2013 року скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції на новий судовий розгляд.
За результатом нового розгляду постановою Львівського окружного адміністративного суду від 08 липня 2016 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що Департамент містобудування Львівської міської ради доводів про те, яким чином дозвіл на виконання будівельних робіт № ЛВ 11411069984 від 03 листопада 2011 року, виданий ТОВ "Кіносвіт", обмежує права територіальної громади чи повноваження органів чи посадових осіб місцевого самоврядування, не навів, не вказав, якими нормами діючого законодавства передбачено його право звертатися до адміністративного суду з даним позовом про скасування виданого відповідачем третій особі дозволу.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2017 року апеляційну скаргу ОСОБА_2 задоволено частково, постанову Львівського окружного адміністративного суду від 08 липня 2016 року скасовано та прийнято нову постанову, якою адміністративний позов задоволено частково: визнано протиправними дії ДАБІ України щодо реєстрації 03 листопада 2011 року дозволу на виконання будівельних робіт № ЛВ 11411069984. В решті позовних вимог відмовлено.
Частково задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що ТОВ "Кіносвіт" не отримало містобудівних умов та обмежень, а також не мало дозволу орендодавця на проектування та реконструкцію нежитлових приміщень 1-го поверху будинків на пр. Т. Шевченка, 3 і пл. Галицькій, 15 під торговельно-розважальний центр. Стосовно наявності у Департаменту містобудування Львівської міської ради повноважень на звернення до суду з позовом суд апеляційної інстанції зазначив, що у спірних правовідносинах позивач довів наявність підстав для звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів територіальної громади, оскільки реєстрація оскаржуваного дозволу здійснена без урахування того, що планувальні, архітектурні, інженерні та технологічні рішення та властивості об`єкта містобудування не відповідають містобудівній документації на місцевому рівні - генеральному плану міста.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ТОВ "Кіносвіт" звернулось з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі постанову Львівського окружного адміністративного суду від 08 липня 2016 року.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 19 червня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13 липня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 813/52/13-а, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.
Ухвалою Верховного Суду від 19 лютого 2020 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 813/52/13-а за касаційною скаргою ТОВ "Кіносвіт" на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2017 року суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Представником скаржника та ОСОБА_2 подані клопотання про забезпечення їх участі під час розгляду справи у касаційному порядку у судовому засіданні, в задоволенні яких відмовлено ухвалою Верховного Суду від 19 лютого 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено, що за результатами розгляду проектних пропозицій реконструкції та розширення нежитлових приміщень перших поверхів будинків АДРЕСА_1 та пристосування їх під торговельно-розважальний центр, Управлінням архітектури і містобудування Львівської міської ради 28 грудня 2005 року погоджено подані ТОВ "Кіносвіт" проектні пропозиції з прийнятими техніко-економічними показниками.
Ухвалою Львівської міської ради від 16 березня 2006 року № 3469 ТОВ "Кіносвіт" передано в оренду терміном на 10 років земельну ділянку площею 0,1040 га розташовану за адресою: м. Львів пр. Т. Шевченка, 3 та пл. Галицька, 15.
На підставі вказаної ухвали 30 березня 2006 року між ТОВ "Кіносвіт" і Львівською міською радою укладено договір оренди землі терміном дії до 16 березня 2016 року, пунктом 30 якого передбачено, що орендар має право за письмовою згодою орендодавця зводити в установленому законодавством порядку жилі, виробничі, культурно-побутові та інші будівлі.
Виконавчим комітетом Львівської міської ради 07 квітня 2006 року прийнято рішення № 567 "Про проектування та реконструкцію ТОВ "Кіносвіт" нежитлових приміщень 1-го поверху будинків на пр. Т. Шевченка, 3 і пл. Галицькій, 15 під торговельно-розважальний центр, відповідно до якого дозволено ТОВ "Кіносвіт" проектування реконструкції нежитлових приміщень 1-го поверху будинків на пр. Т. Шевченка, 3 і пл. Галицькій, 15 під торговельно-розважальний центр з отриманням у встановленому порядку в управлінні архітектури і мостобудування вихідних даних на проектування реконструкції нежитлових приміщень 1-го поверху вказаних будинків під торговельно-розважальний центр, з розробкою у ліцензованій проектній організації робочого проекту, його погодженням в управлінні архітектури та містобудування, отриманням в інспекції держархбудконтролю дозволу на виконання будівельних робіт.
Інспекцією ДАБК Львівської міської ради видано ТОВ "Кіносвіт" дозвіл на виконання будівельних робіт № 209/07 від 15 травня 2007 року на роботи з реконструкції нежитлових приміщень 1-го поверху будинків на пр. Т. Шевченка, 3 і пл. Галицькій, 15 під торговельно-розважальний центр (розбирання будівлі) згідно рішення виконавчого комітету № 567 від 07 квітня 2006 року та проектної документації, розробленої ТОВ "Гражда", узгодженої та зареєстрованої Управлінням архітектури і містобудування від 28 грудня 2005 року № 2-12375/20. Основні етапи робіт зазначені у вказаному дозволі на виконання будівельних робіт: роботи з реконструкції нежитлових приміщень 1-го поверху будинків на пр. Т. Шевченка, 3 і пл. Галицькій, 15 під торговельно-розважальний центр (розбирання будівлі).
27 листопада 2011 року ТОВ "Кіносвіт" звернулося до Інспекції ДАБК у Львівській області із заявою про отримання нового дозволу на виконання будівельних робіт з "реконструкції нежитлових приміщень першого поверху будинку АДРЕСА_1 та їх розширення під торговельно-розважальний центр". 03 листопада 2011 року Інспекцією ДАБК у Львівській області виданий дозвіл ТОВ "Кіносвіт" на виконання будівельних робіт № ЛВ 11411069984.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що суд апеляційної інстанції дійшов до неправильного висновку стосовно наявності у Департаменту містобудування Львівської міської ради повноважень на звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки позивачем не доведено, що його права або інтереси територіальної громади порушено у спірних правовідносинах. З посиланням на правові позиції Верховного Суду України, викладені у постановах від 15 липня 2014 року № 21-273а14 та від 24 лютого 2015 року № 21-34а15, скаржник зазначає, що Департамент містобудування Львівської міської ради неуповноважений звертатися до адміністративного суду у спірних правовідносинах.
Також скаржник вважає, що судом апеляційної інстанції не зазначено, у чому саме полягали неправомірні дії Інспекції ДАБК у Львівській області, оскільки у відповідача були відсутні визначені законодавством підстави для відмови у видачі дозволу ТОВ "Кіносвіт" на здійснення будівельних робіт.
Від третьої особи - ОСОБА_2 надійшли заперечення на касаційну скаргу ТОВ "Кіносвіт", в яких зазначається, що суд апеляційної інстанції прийняв законне та обґрунтоване рішення, просить залишити його без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Львівського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2017 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження Інспекції ДАБК у Львівській області у спірних правовідносинах визначається, зокрема, законами України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про основи містобудування", "Про архітектурну діяльність" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність" будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку визначеному Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Статтею 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах будівництва, що належать до IV і V категорій складності, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику після отримання дозволу на виконання будівельних робіт, а дозвіл на виконання будівельних робіт видається відповідними інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.
Статтею 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що замовник має право виконувати будівельні роботи щодо об`єктів, які належать до IV і V категорії складності, після видачі йому органом архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт.
Згідно з положеннями частини третьої статті 37 цього Закону форма дозволу на виконання будівельних робіт, форма заяви, що подається для його отримання, перелік документів, що додаються до заяви, форма відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт, порядок видачі та анулювання дозволу на виконання будівельних робіт визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Так, постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 затверджено, зокрема, Порядок виконання будівельних робіт (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 466).
Відповідно до пункту 18 Порядку № 466 для отримання дозволу замовник (його уповноважена особа) має право подати особисто або надіслати рекомендованим листом з описом вкладення до Інспекції за місцезнаходженням об`єкта заяву про отримання дозволу за формою згідно з додатком 5.
До заяви додаються:
копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію;
проектна документація на будівництво, розроблена та затверджена в установленому законодавством порядку;
копія документа, що посвідчує право власності на будинок чи споруду, або письмова згода його власника на проведення будівельних робіт у разі реконструкції, реставрації, капітального ремонту об`єкта та ін.
Відповідно до частин четвертої та п`ятої статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки
відповідно до вимог містобудівної документації.
Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:
1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;
2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31цього Закону, її експертизи;
3) затвердження проектної документації;
4) виконання підготовчих та будівельних робіт;
5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів;
6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.
Згідно з положеннями статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" основними складовими вихідних даних є:
1) містобудівні умови та обмеження;
2) технічні умови;
3) завдання на проектування.
Пунктом 8 частини першої статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, дотримання яких є обов`язковим для всіх суб`єктів містобудівної діяльності.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 серпня 2018 року у справі № 445/765/16-а, від 29 жовтня 2018 року у справі № 369/7712/14-а.