ПОСТАНОВА
Іменем України
21 лютого 2020 року
Київ
справа №2040/5300/18
адміністративне провадження №К/9901/27078/19
№К/9901/24427/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Виконавчого комітету Куп`янської міської ради Харківської області на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2019 року (головуючий суддя Подобайло З.Г., судді: Бартош Н.С., Григоров А.М.) та касаційну скаргу ОСОБА_1 на додаткову постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2019 року (в тому самому складі суддів) у справі №2040/5300/18 за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Куп`янської міської ради Харківської області (далі - Виконком), третя особа - Фізична особа-підприємець ОСОБА_2 (далі - ФОП ОСОБА_2 ) про визнання протиправною бездіяльність, дії, визнання протиправним та скасування рішення,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У липні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Виконкому, третя особа - ФОП ОСОБА_2, у якому просив:
- визнати протиправними допущені у березні - травні 2018 року дії та бездіяльність Виконкому та конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників на міських автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території м. Куп`янська (далі - Конкурсний комітет), з підготовки, проведення, оголошення результатів конкурсу з визначення перевізника на міському автобусному маршруті загального користування №6 "Промбуд-3 - м-н Ювілейний" та визначення його переможця;
- визнати протиправним та скасувати рішення Виконкому від 25 травня 2018 року №167 "Про визначення переможця/переможців конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування".
На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що при розгляді конкурсних пропозицій ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 відповідачем порушений порядок розгляду та оцінки конкурсних пропозицій та оголошення переможця на вказаному рейсі, а саме пункт 1 додатку 5 до постанови Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року № 1081 "Про затвердження Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування" переліку показників нарахування балів за системою оцінки пропозицій автомобільних перевізників. Так, позивач вказує, що під час конкурсу Конкурсний комітет неправомірно нарахував ФОП ОСОБА_2 +30 балів за першим показником (робота перевізника-претендента на визначеному організатором перевезень об`єкті конкурсу протягом усього строку дії попереднього дозволу (договору) як переможця попереднього конкурсу), не врахувавши, що договір, за яким ФОП ОСОБА_2 обслуговував даний маршрут, у судовому порядку визнано недійсним, у зв`язку з чим позивач не зміг набрати необхідної кількості балів для перемоги у конкурсі.
Також, позивач вказує, що за результатами розгляду його скарги на дії членів Конкурсного комітету відповідачем прийнято рішення №146 від 22 травня 2018 року, яке, на думку позивача, не містить висновку за результатами скарги, а складається лише з прийняття його скарги до відома та певних рекомендацій.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 25 вересня 2018 року у задоволені адміністративного позову ОСОБА_1 відмовив.
Відмовляючи позивачу у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач у спірних правовідносинах діяв правомірно, без допущення протиправної бездіяльності, а оскаржуване рішення винесено відповідачем з урахуванням приписів чинного законодавства.
Суд зазначив, що правом розглядати конкурсні пропозиції, надавати їх оцінку та визначати кількість балів має виключно Конкурсний комітет, а тому порушення допущені, на думку позивача, членами конкурсного комітету, не можуть слугувати мотивами для визнання протиправними дій Виконкому у спірних правовідносинах. Суд наголосив, що організатор конкурсу, наділений повноваженнями перевіряти порядок, який включає певну послідовність дій з визначення переможця, не втручаючись, при цьому, у роботу комісії Конкурсного комітету.
Також, суд першої інстанції, вказав що доводи ОСОБА_1 щодо нерозгляду його скарги від 15 травня 2018 року на дії членів Конкурсного комітету, спростовуються матеріалами справи, а саме: рішенням №146 від 22 травня 2018 року.
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2019 року скасовано рішення Харківського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року у частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення Виконкому від 25 травня 2018 № 167 "Про визначення переможця/переможців конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування". В цій частині прийнято нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Виконкому від 25 травня 2018 № 167 "Про визначення переможця/переможців конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування". В іншій частині рішення суду першої інстанції - залишено без змін.
Апеляційний суд зазначив, що саме на відповідача, як організатора перевезень відповідно до пункту 49 Порядку №1081 покладено обов`язок перевіряти рішення Конкурсного комітету (зокрема і щодо оцінювання пропозицій автоперевізників та визначення кількості балів претендентам) на відповідність їх вимогам законодавства, а тому, судом першої інстанції протиправно залишено поза увагою обставини нарахування 30 балів ФОП ОСОБА_2, з посиланням на відсутність компетенції відповідача втручатись у роботу комісії. Відмовляючи у задоволені позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправними допущені у березні - травні 2018 року дії та бездіяльність Виконкому та Конкурсного комітету, які полягають у підготовці, проведенні, оголошенні результатів конкурсу з визначення перевізника та його переможця, апеляційний суд зауважив, що такі дії (бездіяльність) не порушують права позивача, а належним та ефективним способом захисту прав у даному випадку є визнання протиправним та скасування оскаржуваного рішення від 25 травня 2018 року №167.
Позивачем 31 липня 2019 року подано до суду клопотання про розподіл судових витрат.
Додатковою постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2019 року клопотання ОСОБА_1 задоволено частково. Стягнуто на користь ОСОБА_1 судовий збір за подачу позовної заяви у розмірі 704,80 грн та апеляційної скарги в розмірі 1057,20 грн за рахунок бюджетних асигнувань Виконавчого комітету Куп`янської міської ради Харківської області. В іншій частині клопотання - залишено без розгляду.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
На постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2019 року відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржуване судове рішення апеляційної інстанції та залишити в силі рішення Харківського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року.
Аргументи скаржника полягають у тому, що виключне право розглядати конкурсні пропозиції, надавати їм оцінку та приймати відповідне рішення має лише Конкурсний комітет. Члени конкурсного комітету несуть персональну відповідальність за прийняті рішення та вчиненні дії, а тому їх повноваження є дискреційними. Водночас, повноваження відповідача, як організатора конкурсу, визначені Порядком №1081, який не надає права останньому втручатись у діяльність створеного Конкурсного комітету та впливати на рішення його членів у будь-який спосіб. Таким чином, апеляційний суд приймаючи рішення про необхідність скоригувати кількість балів ФОП ОСОБА_2 залишив поза увагою факт неможливості вчинення таких дій саме відповідачем (Виконкомом), та не врахував, що таке коригування необхідно зробити також і у відношенні позивача.
Позивач не скористався правом подання відзиву на касаційну скаргу Виконкому.
Позивач, вважаючи додаткову постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2019 року у частині розподілу судових витрат ухваленою з порушенням норм процесуального права, подав касаційну скаргу.
У касаційній скарзі автор просить скасувати додаткову постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2019 року в частині (витрат пов`язаних із компенсацію за відрив від звичайних занять за дні перебування у місті Харкові в призначених судових засіданнях) та направити справу в цій частині до суду апеляційної інстанції на новий розгляд.
В обґрунтування своїх вимог зазначає, що судом апеляційної інстанції при вирішенні питання щодо вказаної складової судових витрат безпідставно застосовано приписи частини сьомої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки вирішення вказаного питання залежало виключно від апеляційного суду, який на підставі матеріалів справи (журналу судового засідання) мав би встановити загальну кількість часу (фактичні години відриву від звичайних занять), протягом якого він перебував у судових засіданнях обох інстанцій та розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб, що впливає на такий розрахунок.
Відповідач надав відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1, в якому посилаючись на необґрунтованість та безпідставність останньої просить залишити скаргу без задоволення, а додаткову постанову - без змін.
Зокрема, у відзиві Виконком указує, що позивачем неодноразово, без належного обґрунтування заявлялись відводи колегії суддів, затягувався судовий процес, а тому такі дії (позивача) - зловживання його процесуальними правами призвели до збільшення кількості судових засідань та відповідно до збільшення судових витрат, що не може бути не враховано судом апеляційної інстанції при вирішені питання про розподіл судових витрат.
Рух касаційної скарги
Ухвалою від 02 жовтня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Виконкому на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2019 року.
Ухвалою від 02 жовтня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на додаткову постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. від 20 лютого 2020 року підготовчі дії закінчено, справу №2040/5300/18 призначено до розгляду у порядку письмового провадження.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Рішенням Виконкому від 17 травня 2016 року № 208 було затверджено склад Конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників, до якого, в подальшому, рішенням від 23 січня 2018 року № 6 внесено зміни.
20 березня 2018 року Виконкомом прийнято рішення №93, яким оголошено проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування, зокрема на об`єкті №2 - маршрут №6 "Промбуд-3 - м-н Ювілейний" та затверджено умови конкурсу. Проведення конкурсу призначено на 30 квітня 2018 року. Відповідачем оголошено про проведення конкурсу шляхом опублікування вказаної інформації в газеті "Вісник Куп`янщини".
У подальшому, у зв`язку з оголошенням 30 квітня 2018 року вихідним днем, проведення конкурсу перенесено на 04 травня 2018 року, про що повідомлено у газеті "Вісник Куп`янщини".
04 травня 2018 року відбувся конкурс з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування, зокрема, на маршруті № 6 "Промбуд-3 - м-н Ювілейний".
Ураховуючи, що на об`єкт конкурсу претендувало два перевізники - ФОП ОСОБА_2 та ФОП ОСОБА_1, оцінки їх пропозиції проводились членами конкурсного комітету з використанням бальної системи, перелік показників якої затверджений додатком 5 до Порядку № 1081.
Згідно витягу протоколу засідання Конкурсного комітету за об`єктом конкурсу №2 - маршрут №6 "Промбуд-3 - м-н Ювілейний" позивачу виставлено - 122 бали, а ФОП ОСОБА_2 - 177 балів.
З підстав відсутності вирішальної частини засідання (оформленого відповідно у протоколі, як рішення Конкурсного комітету окремо щодо кожного об`єкту конкурсу) та, у зв`язку із розглядом скарги ФОП ОСОБА_1 на дії Конкурсного комітету, відповідачем 22 травня 2018 року прийнято рішення №147, яким доручено Конкурсному комітету, за результатами отриманих за бальною системою оцінки пропозицій перевізників-претендентів, надати організатору в термін до 25 травня 2018 року рішення про результати конкурсу по кожному об`єкту окремо .
Згідно протоколу засідання Конкурсного комітету від 23 травня 2018 року було оголошено результати конкурсу, зокрема, в частині об`єкту конкурсу №2 - міський автобусний маршрут №6 "Промбуд-3 - м-н Ювілейний", а саме отримані бали ФОП ОСОБА_1 - 122 бали та ФОП ОСОБА_2 - 177 балів. За результатами підрахунків більшість балів отримав ФОП ОСОБА_2, друге місце посів ФОП ОСОБА_1 .
За результатом проведеного конкурсу Виконкомом винесено рішення №167 від 25 травня 2018 "Про визначення переможця/переможців конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування", яким вирішено визнати переможцем конкурсу, як такого, що набрав найбільшу кількість балів - ФОП ОСОБА_2 .
Вважаючи, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність щодо розгляду скарги позивача та не погоджуючись із кількістю нарахованих Конкурсним комітетом балів перевізнику-претенденту ФОП ОСОБА_2, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Приписами частини першої, третьої статті 341 КАС України (тут і надалі у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
В силу частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини третьої статті 35 Закону України "Про автомобільний транспорт" від 05 квітня 2001 року №2344-III (далі - Закон №2344-III, у редакції цього Закону, чинного у період виникнення спірних правовідносин) перевезення пасажирів автобусами в режимі регулярних пасажирських перевезень здійснюють автомобільні перевізники на автобусних маршрутах загального користування на договірних умовах із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Згідно із частиною першою статті 43 Закону №2344-III визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах.
Організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування (стаття 44 цього Закону).
Відповідно до частини дев`ятої, дванадцятої статті 44 Закону №2344-III для підготовки та проведення конкурсу органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування утворюють конкурсний комітет, до складу якого входять представники відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, та територіальних органів Національної поліції, а також громадських організацій у сфері автомобільного транспорту. Порядок проведення конкурсів визначає Кабінет Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року №1081 затверджено Порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування (далі - Порядок №1081).
Пунктом 2 Порядку № 1081 (тут і надалі у редакції постанови КМУ від 07 лютого 2018 року № 180) визначено, що конкурсний комітет - це постійний або тимчасовий орган, утворений організатором для розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу. Організатор - це орган виконавчої влади, виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, який самостійно або із залученням робочого органу проводить конкурс.
Пунктом 4 Порядку №1081 встановлено, що організатором перевезень на маршруті, що проходить у межах населеного пункту (міський маршрут), є виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту.
Згідно з пунктом 8 Порядку №1081 переможця чи переможців конкурсу визначає організатор перевезень на підставі рішення конкурсного комітету окремо щодо кожного об`єкта конкурсу.
У разі коли щодо одного чи кількох об`єктів конкурсу встановлено, що рішення конкурсного комітету прийнято з порушенням законодавства, організатор перевезень приймає рішення про скасування такого рішення конкурсного комітету щодо цих об`єктів та виносить його для повторного розгляду на наступному засіданні конкурсного комітету.
Відповідно до пункту 40 Порядку №1081, під час проведення конкурсу конкурсний комітет розглядає пропозиції перевізників-претендентів на підставі інформації, поданої ними в конвертах N 1 і 2.
Як встановлено пунктом 42 Порядку №1081, у разі коли на один з об`єктів конкурсу з перевезення пасажирів на внутрішньообласних, внутрішньорайонних та міських автобусних маршрутах претендує два або більше перевізники-претенденти, конкурсний комітет визначає переможця з використанням бальної системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів та подає пропозиції організатору перевезень. Сумарна кількість балів, одержаних кожним перевізником-претендентом на внутрішньообласних, внутрішньорайонних та міських автобусних маршрутах, є підставою для подання пропозицій організатору перевезень для визначення переможця конкурсу.
Пунктом 46 Порядку №1081 передбачено, що організатор перевезень визнає переможцем конкурсу з перевезення пасажирів на внутрішньообласних, внутрішньорайонних та міських автобусних маршрутах того перевізника-претендента, який за результатами розгляду набрав найбільшу кількість балів відповідно до системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів, підготовлених конкурсним комітетом.